学校管理方式是学校管理者在管理过程中所体现出的稳定的、持续的、定势化的行为模式与行为倾向。随着近年来教育管办评分离、学校治理等话语进入政策和学术视野，人们对民主学校管理方式的重视程度逐步提升，在学校管理中实行民主管理、促进多元参与的理念已基本达成共识。但是在实际学校管理中，教师、学生、家长和社区等利益相关主体所发挥的作用仍不理想，实现学校管理方式的民主转变仍然是当前学校管理中亟待解决的问题。

“民主”一词原本是政治学中的概念，有着十分丰富的内涵，它包括直接民主、代议制民主等。在代议制民主下，按照人民对政治过程的参与程度可以将民主类型划分为自由主义民主与参与民主(Participatory Democracy)。自由主义民主认为，公民在大规模的时空跨度上直接参与民主存在着现实的困难，因此参与民主是一种弱势民主。而参与民主认为，参与可以弥补代议制民主的不足，公民在选举的间隙履行政治参与的权利，是一种强调积极参与的强势民主理念(巴伯, 2006, 第70-172页)。1960年考夫曼(Arnold Kaufman)首次提出的“参与民主”的概念和1970年佩特曼(Carole Pateman)出版的著作《参与和民主理论》，对参与民主理论的兴起有标志性的贡献。

参与民主理论的要点体现在以下几个方面：其一，民主意味着参与，参与体现了民主的实质内涵，即自决或自我控制的观念。选举只是民主的一个方面，少数、精英主义的民主是不充分的。真正的民主应该是所有公民的普遍参与(胡伟，2007)。其二，每个人具有平等而广泛的参与权。这种参与不同于表面参与或者假参与，而是对政策过程能够产生实际影响。同时，参与民主不一定要求个体亲自、直接的参与，或者在每一件事情上都参与，而是在重要决策事务上的足够参与。其三，参与的范围不仅包括政治领域，还扩展到工业与经济活动、家庭学校等领域。其四，参与的意义在于给予公民充分的选择权与自治权，它体现了人的主体性、平等性等价值目标，实现了自我控制与自我管理。同时，参与具有教育功能。戴维·赫尔德(David Held)认为：“参与能够提升参与者的思考、推理和做出判断的能力，从而产生民主之善或公共之善。”(赫尔德, 2003, 第155-156页)佩特曼也提出了类似的观点：“我们通过参与实践学会了参与，政治效能感也更有可能在一个参与性环境中得到培养。”(佩特曼, 2012, 第99-100页)

参与民主也遭受了诸多质疑，因为它可能会出现以下问题：增加决策成本、影响效率；参与主体的理性程度、知识技能水平无法保证；公民可能缺乏足够的参与兴趣和能力；决策不可避免地会受到情感、权力、财富等因素的影响等。尽管参与可能会伴生一些风险，但我们不能由此质疑民主的价值。民主倡导自由、平等和理性精神，意味着多元主体的共同参与。民主参与在管理中体现为以最大的善意去包容多元的价值，在不同利益主体之间增强共识，以他者和集体的角度去思考问题，体现了人本思想与人文关怀。从目前对民主持续不断的论证中可以看出，“所有已知的替代性选择都是很糟糕的”，“民主避免了疯狂和野蛮”，理想的民主决策体制能够“平等对待其公民，对公民的意见和利益反应灵敏，倾向于对自由意志的使用，采取公开说服与和解的态度以保证其基本自由，并在避免重大变故和巨大灾难的情况下，实现社会和政治革新”(比瑟姆, 2016, 第42-43页)，这些都值得我们为之奋斗。

参与民主在教育领域发挥着重要作用。一方面，教师、学生、家长等主体是公民的重要组成部分，因此, 学校作为公民参与的重要场域，在管理中实施参与民主是一种必然选择。教育民主研究的集大成者杜威认为：“民主是一种生活方式。民主的基础是对人性能力的信任，对人类智力的信任，对人类积聚的合作经验的信任”(杜威, 2014, 第46页)。作为一种生活方式，民主应该在学校场域内充分得到践行。另一方面，学校是培养民主意识与民主素养的重要场所之一，是民主的“传染源”和“实验室”，对于民主有重要的促进作用。杜威指出，“民主主义的社会必须有一种教育，是每个人都有对于社会关系和社会控制的个人兴趣，都有能促进社会的变化而不致引起社会混乱的心理习惯”(杜威, 1990, 第105页)。在学校中实行民主管理对于整体提升国民民主素养、推进政治民主和社会民主进程有重要作用。

参与民主是学校管理方式转变的目标与方向。学校作为教育机构，容纳着作为知识分子的教师，教育着作为未来公民的学生，联结着作为社会主要成员的家长与社区成员，同时，它还是民主精神产生与传播的重要场域。因此，在学校中践行民主思想、实行民主管理具有重要意义。基于参与民主理论，学校在管理中要注重发挥多元主体参与的作用，将重要事务的决策过程向利益相关主体开放，发挥他们的主体性和自治性，同时培养参与性的学校环境，让学校成员在实践中学会参与；此外，还需在改善学校管理决策结果的同时，发挥民主参与在民主意识和民主能力培养方面对学校成员的教育功能。

随着人们对学校管理中民主参与程度的日益重视，师生、家长等利益相关主体参与学校管理的状况有所改善，但仍存在一些问题。根据北京师范大学课题组在中部某省三个区县103所学校的99位校长、4 890位教师的问卷调查发现，当前学校管理中民主参与的问题主要体现为参与程度不足、参与机会不均和参与内容受到限制等。

首先，参与程度不足是学校管理中民主参与的首要突出问题。研究发现，教师、学生和家长在学校管理中的参与处在表面参与阶段。Arnstein在描述公民参与规划社区时提出了参与的八个层级的阶梯模型，从底部向上分别是：操纵，引导，告知，咨询，劝解，合作，授权，公众控制。其中操纵与引导处于无公众参与阶段(Nonparticpation)；告知、咨询与劝解处于表面参与阶段(Degree of tokenism)；合作、授权和公众控制则处于公民权力阶段(Degree of citizen power)(Arnstein，1969)。本研究的调查问卷将学校管理中各主体的参与程度划分为不参与(计0分)、知道情况(1分)、提出建议(2分)和参与决策(3分)四个层级，结果显示：教师、学生和家长在学校管理中民主参与的得分均值在1.34-1.62之间(见表 1)，介于“知道情况”和“提出建议”之间，说明在学校管理中各主体的参与处于表面参与阶段，尚未达到权力分享和决策参与的“决策型”积极参与程度。可见，学校民主参与程度需要进一步提升。

表 1

表 1 学校管理中民主参与的得分情况统计表 维度 最小值 最大值 标准差 均值 教师参与学校管理 0.28 2.44 0.357 1.34 学生参与学校管理 0.71 2.84 0.332 1.62 家长参与学校管理 0.50 2.69 0.382 1.36 学校管理中的民主参与 0.50 2.66 0.342 1.44

表 1 学校管理中民主参与的得分情况统计表

其次，有限的民主参与中，各主体在学校管理中的参与机会不均。这一方面体现在各主体内部的参与机会不均。例如，就学生参与而言，参与机会主要向“学生精英”“学生领袖”倾斜，学生表达的机会不平等，协商不足(张添翼，杜时忠，2016)。问卷调查结果显示，对于教师参与而言，教师所处的职位越高，在学校管理中的参与越多(见表 2)。这与绝大多数学校采用的“‘金字塔’式的科层管理模式”有关，因为学校决策权往往集中于学校领导层(林成堂，2008)。同时，副校长或年级主任比普通教师更具有参与的知识和能力，他们掌握着一定的管理权，同时也拥有更多的信息，参与情况差异显著。另一方面则是各参与主体之间机会不均。学生和家长参与受制于教师的影响和制约，教师参与的范围与深度则受制于学校管理者。有研究发现，在学校中教师参与课程管理存在“教师与校长相互防范、教师与教师相互疏远、教师对学生独断专行”的病态主体关系(董小平，2008)。学生参与受到了传统成人与儿童之间权力关系的挑战，只能就受限制的议题表达意见，同时其意见可能得不到应有的回应和跟进，甚至被利用(刘宇，2011)。

表 2

表 2 不同职位教师参与学校管理的差异比较 教师职位 样本 均值 标准差 F值 显著性 事后比较 (1)副校长或副书记 15 2.16 0.836 87.925 0.000*** 1＞3 (2)主任或副主任 293 1.79 0.618 1＞4 2＞3 2＞4 (3)年级组长等 617 1.25 0.617 (4)普通教师 3965 1.15 0.704 3＞4 注：***表示P＜0.001

表 2 不同职位教师参与学校管理的差异比较

最后，学校管理中民主参与的内容受到限制。各主体在哪些事务上拥有参与权往往是由管理者决定，问卷调查结果如表 3所示：在教师参与的各维度中，得分最高的是教师参与课程教学管理(1.48)，得分最低的是参与学校人员管理(1.16)，这说明教师更多地参与有关学校课程教学管理的事务，对于学校中人员管理的事务则参与较少。在学生参与中，参与学校人员评价的得分较高(2.09)，参与后勤服务管理的得分较低(1.23)。家长参与教师评价和校长评价的得分较高(1.66)，参与后勤服务管理的得分较低(1.15)。在家长十分关注的学生饮食、体育锻炼、收费项目等事务上的参与有提升的空间。由此可见，不同的参与主体在参与内容上有倾向性，参与内容受到限制。

表 3

表 3 教师、学生、家长参与学校管理不同内容得分的描述统计 维度 最小值 最大值 标准差 均值 教师参与 教师参与学校人员管理 0.23 2.32 0.389 1.16 教师参与课程教学管理 0.18 2.51 0.364 1.48 教师参与学校文化管理 0.50 2.49 0.364 1.43 学生参与 学生参与学校人员评价 1.17 2.85 0.284 2.09 学生参与课程教学管理 0.58 2.87 0.390 1.54 学生参与后勤服务管理 0.38 2.82 0.441 1.23 家长参与 家长参与学校人员评价 0.33 2.73 0.440 1.66 家长参与课程教学管理 0.54 2.73 0.393 1.45 家长参与后勤服务管理 0.53 2.65 0.413 1.15

表 3 教师、学生、家长参与学校管理不同内容得分的描述统计

根据问卷调查回归分析的结果并结合访谈材料，笔者总结了影响学校管理方式实现民主转变的阻碍因素，包括以下几点：

其一，教育行政部门过多地干预学校事务——行政阻碍。调查结果显示，教育行政部门的民主管理方式能显著正向预测学校民主参与，这说明教育行政部门对待学校的态度与行为取向，会潜在地对学校管理者的管理行为和管理倾向产生影响。也就是说，如果一个区县教育局以平等、尊重、民主、包容的态度对学校进行指导和管理，这种方式会影响学校校长及其他管理者在管理中用同样的方式对待师生、家长等利益相关者。反之亦然(见表 4)。当前，教育行政部门存在对学校管得过多、过细、过严等问题，导致学校在管理中丧失了主体性与主动性，只是被动地执行“上级”下达的文件与指示。教育行政部门要通过适当的集权和分权“优化配置教育行政权力”，加强宏观调控，通过适度分权“扩大学校办学自主权，促进学校内部治理结构的完善”(褚宏启，2014)，为促进学校层面的民主管理、内部治理提供有力支持。

表 4

表 4 教育行政方式的民主程度对学校民主参与的回归分析 模型 学校民主参与 教师参与 学生参与 家长参与 区县 0.137*** 0.109** 0.122** 0.181*** 城乡 0.042 0.033 0.059 0.036 学段 -0.066 -0.121** -0.026 -0.052 学校规模 -0.042 -0.038 -0.038 -0.049 教育行政方式的民主程度 0.080* 0.077* 0.078* 0.084* 调整后的R2 0.231 0.216 0.190 0.245 F 6.902*** 6.387*** 5.603*** 7.361*** 注：*在0.05水平上显著；**在0.01水平上显著；***在0.001水平上显著

表 4 教育行政方式的民主程度对学校民主参与的回归分析

其二，学校内部治理结构的不完善——制度阻碍。问卷调查的结果显示，学校民主制度的完善程度对学校民主参与的水平呈现正向预测效应，即学校管理中相关管理制度越完善，各主体的参与程度越充分(见表 5)。在学校管理中实施民主参与离不开相关制度的保障。比如校务公开公示制度能够保障相关主体的知情权与监督权，提升学校管理的透明度；顺畅的沟通反馈机制和健全的师生申诉调节机制为多元主体参与学校管理提供合法的途径，增进不同主体之间的信息互通；教师代表大会制度、家长委员会制度、学生代表大会制度等为相关主体参与学校管理提供制度化路径，帮助他们对学校管理中的重大事务和重大决策进行讨论。但是在学校的实际管理中，相关制度并不完善，无法发挥切实效用。例如有的学校的公示栏仅仅作为张贴通知或公示信息之用；有的教师和学生在对学校管理决策表示异议时，也得不到及时反馈或者找不到相应的申诉部门进行解决；教代会制度、家委会制度等形同虚设，实际上还是一个人或者少数人说了算等等。可见，学校内部制度结构的不完善成了学校管理方式民主转变的制度阻碍。

表 5

表 5 学校民主制度对学校民主参与的回归分析结果 模型 学校民主参与 教师参与 学生参与 家长参与 区县 0.118*** 0.089** 0.105** 0.160*** 城乡 0.060 0.052 0.074 0.054 学段 0.028 -0.022 0.057 0.050 学校规模 -0.054** -0.050* -0.049* -0.062** 学校民主制度 1.376*** 1.444*** 1.208*** 1.477*** 调整后的R2 0.493 0.485 0.398 0.486 F 20.07*** 19.445*** 13.933*** 19.530*** 注：*在0.05水平上显著；**在0.01水平上显著；***在0.001水平上显著

表 5 学校民主制度对学校民主参与的回归分析结果

其三，长期以来学校管理者与相关主体的“上下级”关系——观念阻碍。问卷调查结果显示，校长的威权领导风格对学校民主参与有显著的负向预测效应，即校长使用在管理中表现得越威权、专制，学校管理的民主化程度越低(见表 6)。笔者在访谈中发现，有的老师会频繁使用“领导”“上面”等词语来形容学校管理者，很明显地与他们划分界限，这说明长期以来在学校管理中存在着一种校长和老师之间“上下级”的观念，并且根深蒂固。这种观念阻碍了学校管理方式的民主转变，不利于多元主体在学校管理中的参与。

表 6

表 6 校长威权领导对学校民主参与的回归分析结果 模型 学校民主参与 教师参与 学生参与 家长参与 区县 0.164*** 0.149*** 0.141*** 0.201*** 城乡 0.077 0.084 0.084 0.062 学段 -0.010 -0.039 0.016 -0.006 学校规模 -0.037 -0.030 -0.035 -0.045 校长威权领导 -0.339** -0.500*** -0.250* -0.268* 调整后的R2 0.274 0.374 0.197 0.250 F 8.408*** 11.435*** 5.810*** 7.534*** 注:*在0.05水平上显著;**在0.01水平上显著;***在0.001水平上显著

表 6 校长威权领导对学校民主参与的回归分析结果

其四，学校成员对参与民主的误解——理念阻碍。笔者在访谈中发现，虽然学校管理者和教师对民主的理念都很认同，但是他们对民主的实践与效果往往持怀疑的态度，对参与民主的理念也存在两个方面的误解，从而影响了学校民主管理方式的实现。他们的误解之一，是认为民主没有效率。效率并不是集体决策的优势，相反它与民主在表面上似乎还是一对“悖论”。在学校管理中，从短期来看，民主管理会与效率之间存在冲突，但经长期和深入的分析发现，学校管理中的民主与效率在一定程度上具有一致性。其中的原因有三：一是学校管理的成员之间有着共同的目标，即服务于学生的全面健康发展。共同目标的存在使集体决策有了基础和标准，有了达成共识的可能性。虽然从短期来看，民主管理需要花费一些时间，但为了更好地服务于学校的组织目标，这些时间的花费是必需的而且也是值得的。二是从长期来看，民主往往更有效率，这是因为民主管理突破了个人理性的禁锢，使多元参与和民主协商产生的交叠共识和公共理性更具有科学性、合理性，更符合教育规律，从而能够更加有效地促进教育发展，实现教育目标。三是随着民主实践经验的增长，参与决策的主体之间共识不断增加，学校组织中的凝聚力也得到提升，集体决策的效率会越来越高，当民主管理成为一种文化认同时，学校民主管理的民主和效率实现了统一。他们的误解之二，是认为民主必然成功。对民主必然成功的苛求往往会造成一种后果，即一旦短时间内民主无法带来效果，民众就会对其丧失信心，甚至放弃民主的成果。民主管理并不必然带来学校善治。在政府管理中，“对民主的部分苛责来自于民主必然能够实现善治的信念，而民主是否能够带来高质量的公共治理取决于该国的政治家和选民如何运作民主。”同样，教育治理也“存在失败的可能，通过治理达到善治是有条件的。”(褚宏启，2014)因此，民主并不适合于所有的学校，也不是解决一切问题的“万能药方”，它只是“一部设计性能更为优良的机车，但这部机车实际的运转效果不唯独取决于它的设计原理，更取决于实际操作者如何操作”(包刚升, 2016, 第19页)。

第一，教育行政部门科学适度放权，转变教育行政方式。实现学校管理方式的民主转变，需要转变教育行政方式，打破强势政府与弱势学校之间的不平衡关系，改变直接行政命令、事无巨细的行政管理风格，应对学校进行整体规划、宏观指导，提升教育行政方式的民主化水平。在教育行政管理过程中，有意识地关注基层学校、教师的声音，减少对学校的行政干预，使政府和教育行政部门成为学校民主管理的坚强后盾。教育行政部门应适度下放学校自主权。这里需要说明的是，学校民主管理并不意味着不需要教育行政管理，我们不能在抽象意义上一味强调扩大学校自主权。因为，一方面，教育行政部门要在充分调查、个案试点的基础上，下放学校真正需要之权力；另一方面，在权力下放之后，教育行政部门应履行监督、指导之责，不应以下放权力为由，将本应由政府承担的责任转移到学校，给学校管理造成压力。

第二，中小学校健全民主制度，完善学校内部治理结构。完善学校内部民主管理制度，建立现代学校制度。在教师参与层面，通过教师代表大会制度、教师大会制度，保障教师对学校管理的参与，同时发挥教研组、年级组等基层组织的作用，以教研组为单位参与学校集体决策。在学生参与层面，加强学生自我管理，创新学生参与形式，利用少先队、学生会等学生组织，参与学校管理。在家长参与层面，建立家长委员会制度、家长会制度等，明确家委会的权力清单，通过班级、年级、校级三级家长委员会的形式参与学校管理。家长参与要避免“个体参与”，而应倡导集体参与、全局参与，提升家长参与的理性化和科学化程度。同时，根据学校需求和具体情况，学校还应建立学术委员会制度、校务委员会制度、教师家长协会制度等，为学校民主参与提供制度保障。

第三，校长转变威权领导风格，建立管理者与参与者的平等关系。为了达成这一目标，应从以下三个方面着手。一是要提升管理者的民主意识，转变对民主理念的误解。民主意识是管理者民主领导行为的基础，一直以来校长个人“单打独斗”的家长式管理经验成为了学校管理的传统和惯习，阻碍了校长民主意识的发展。通过加强对校长民主主题的专题培训，增强校长对新形势下实行学校民主参与的重要性和必要性的认识，为校长种下民主的“种子”。二要指导学校开展民主管理，提升民主能力，使民主种子发芽成长。民主意识的培养和民主能力的提升离不开民主实践，学校管理者应该对学校的权力、信息等进行下放和分享，通过让教师、家长、学生参与到决策过程以使他们意识到自己的专业角色和参与学校管理的责任，让管理者在民主实践中提升民主领导力。三是要建立学校管理者与相关主体之间平等的新关系。民主的学校管理方式认为，学校管理者与相关主体是平等的学校参与主体。学校管理者，尤其是学校校长，应主动下放和分享权力，为教师、学生与家长参与学校管理提供条件；同时，参与者也应承担相应的责任，做到权责统一。只有这样，管理者与参与者才能共同为实现学校善治、促进学生发展发挥各自的作用。