政策目标越是雄心勃勃或模棱两可，就越难以设计出显著和有力的手段。50年代末和60年代初的课程改革催促雄心勃勃的变革，但在实践中，除了有限的暑期专题研讨会外，对实践层面基本没有益处。部分教师可以申请并抓住机会，但对于需要帮助的老师来说，仅有一小部分人有这种机会。大多数教师都不能了解学生如何对资料做出反应，不清楚教师如何学习去使用它们，以及不明白他们如何任教。如果其中一个原因是缺乏许多专题研讨会，另一个则是缺乏推动教师学习的适当手段。例如，没有建构基于学生课程的教师课程，以帮助教师了解如何使用好学生课程。如果有这类课程的话，可能还包括学生学习的例子，涉及的思想分析，以及优秀的教师是如何使用材料和学生的作业来改善实践的。创造这样一种工具是很难的，因为在教学和学习中大量的专业知识是必需的，为了取得支持和鼓励而需要利用的专业的和政治的影响力也是需要的。没有政府部门或私人机构试图做这样的工作，构建学生课程的人也不知道该做些什么；他们写出的材料，让教师来处理，要求他们去创造远远超出现实实践的成就，却很少提供帮助和奖励，这使得实践者的困境变得艰难。

此外，知识是至关重要的，但在这种情况下，却缺乏创造有效手段的知识。要做到这一点，政策制定者需要实践的知识和实践者的可能需求，以及需要有哪些工具是有效的知识。我们前面提到过，西蒙和他的同事们写道：“如果受约束的人们不知道他们应该做什么，他们不能这样做。”他们又继续写，在这种情况下“…机构必须参与大量的公共教育活动。“(Simon et al. 1950, 415)是没错的，但设计有效的教育活动需要一些知识，而这些往往是政策制定者和实践者在创新政策中可能缺失的。

政策手段的特点和显著性是相对的，因为它们取决于实践者的能力水平，取决于政策目标以及政策和实践所处的环境。因此，这些方面相结合直接施加于政策手段可能的效力上。然而，这种结合是很难实现的，《改进美国学校》和《不让一个孩子掉队》法案使用的手段看起来很有力度，从历史上看：明确的学术标准，与标准一致的测验，学校对学生表现的问责，在这些方面都远远超出1965年或1985年第一条款。1965年的主要政策手段是钱，它主要针对特殊学校的贫困儿童教育。在当时这是很冒进的，但联邦立法机构的保守派的政治影响意味着把完成国家任务的合同交由非营利单位履行是一种虚拟的赠予，一旦该方案形成书面文件并且拨付了资金，州和地方援助就这样确定下来。国家和地方教育机构必须提交议案并做出保证，但他们不是靠提案的优点而是靠贫困发生率和几乎所有的地区都应该得到资助的立法意愿。很少有奖励措施和补救措施去改变实践，因为该补助金是与提供的类似于一般援助的立法意愿相一致的，其意图不是来改进学校。援助本身不大可能有显著的效果，因为资源的效用取决于其使用情况。

《不让一个孩子掉队》法案的标准、测试和问责似乎比1965年第一条款的手段要强劲的多，但是他们的效用仍然取决于实践者的执行情况。这对《不让一个孩子掉队》法案来说是一个难题，因为它的政策手段对他们所针对的实践来说是不显著的。如果条款一要成功，教学与学习必须改变，但《不让一个孩子掉队》法案的政策手段并没有很好的促进实践。学术标准可以作为实践的一个有效框架，但很少有教师把他们转化成推动学习的课程。他们可以诠释政策目标，但不是在细节，或对教学没有显著影响，这都将使大多数教师和学生不能有效地使用它们，这使得矛盾更加尖锐，并减少了管理者和实践者以有教育价值的方式作出回应的可能性。为了创造相对容易的至少能够使其在表面成功的措施，许多州通过了基本技能测试。在这些情况下，测验可以被当做课程的一种方式使用，但这很可能使学生变得思路狭窄和知识肤浅。

激励也是学习中必不可少的，但前提是对教学有益则可能会更有效。然而，基于标准的变革中重视问责的激励并没有在教学中发挥作用；他们对州起作用，并通过他们对区，对学校以及对教师产生作用。但是即使教师和结果一样重要，也没有针对教师的直接的激励方法，同样没有针对学生的。即使他们同教师一样对结果非常重要。这些问责激励机制的目标不是提高教学，而是学生的考试成绩，激励往往在教学之外展开。他们会通过多级政府部门来影响教师；如果他们能对学生发挥作用，他们就会通过教师和学校。这些特征减少了奖励对教学的效能，并降低了大大改善教学的概率。在这种多层次的问责中，针对特定教学设计进行绩效激励是不可能的，除非设计是问责制度本身的一部分。从教育上说，这可能更有意义，但它在政策上是不可能的，技术上也是相当困难的，至少按照严格的日程安排是不可能的。这种倡议的一些困难在学校和系统的问责制和特殊教学设计结合在一起的阅读第一计划中已经显示了出来。

《不让一个孩子掉队》法案的强劲但不显著的政策手段加重了困境，并有可能导致不利于改善教学的回应。老师们可能会通过提高学习结果但不改善教学，为学生的测验做准备，帮助他们作弊，涂改分数，或通过忽略低效学生夸大学生平均成绩这些方式来降低失败的风险。如果政策有了不可置信的目标，或者虽然设定了合理的目标，但未能部署强劲、显著、足以支持他们实现成就的政策手段，或者如果手段强劲，但不显著，或者手段强劲显著但由没有能力的实践者实施，这些回应是预料之中的。在这种情况下，教师希望减少风险，而不是提高成就，因为他们缺乏提高成就所需要的知识，并且也没有相应的政策手段。如果政策将结果和实践结合起来，人们应该期望实践者行动基本合理，那么实践者将试图通过顺从而不是改善实践来降低风险。考虑到任何目的和政策工具，要求一个人去做他根本做不到的事情，尤其是因为改革失败而可能受到惩罚，那么减少风险是理性的。

将政策和实践结合起来，这是政策手段的一种能力，他们在强度上，在对实践的影响力上，在显著程度上，或者为了实现政策目标，这些政策手段与在实践中必须发生的事情是多么紧密的联系在一起等方面有所不同。这些目标偏离常规做法越远，矛盾就变得更加尖锐，就更需要能促使实践者做出积极回应的强劲显著的政策手段。在这类政策手段中，知识是关键因素。一方面，政策手段往往是直接或间接地传递知识，以使实践者自己获取知识。另一一方面，政策制定者为了设计出能够使实践者积极回应的政策手段，他们也需要这些知识。

然而，实践者能够做什么和不能够做什么，并不是政策目标和政策手段的简单函数，这也取决于他们的能力。

能力：实践带给政策的资源

执行能力对于政策落实是必不可少的，因为它包含了实践者给政策带来的各种资源。然而，能力是相对的：对一个稍稍偏离传统实践的政策来说是足够的，而对一个严重偏离传统实践的政策来说往往是不可能的。能力不仅因政策目标而不同，也因政策手段、政策环境和现有做法而不同。

能力有个人根源和社会根源。个体实践者将其价值观，兴趣，性格，知识和技能赋予政策冲突。价值观对能力有影响，因为政策的目的或手段往往吸引或触及实践者的价值标准，或者外界的行动者。教学变革深深冒犯了一些教育工作者，家长，政治家，这些人都认为他们提出了不正确的或有弊病的想法，而不是教学变革深深冒犯了认同科学的其他人。这类价值观通过加强或弱化政策落实的意愿来影响能力，或妨碍或提高技能的获得和政策落实所需要的知识。价值标准随环境而变化。对变革的抵抗可能在美国南方，而国际大都市更可能支持变革。同样，降低最高车速的政策在城市化地区要比美国西部更容易接受，因为在美国西部那是侵犯基本自由的表现。即使方案似乎没有突出的价值内容，他们仍可以发挥作用。增加十分钟的日常书写可能会减少休息或者娱乐，这就要求实践者将其放在有价值的日常工作上，而不是在原则上。这种冲突会减少实践者按照政策去执行的意愿。

利益是能力的另一个源泉。一项要求公司停止往河流倾倒多氯联苯的政策可能会加大他们的成本或者损耗市场占有率，要求教育者们对学生进行测试并追踪他们的进步也是昂贵的。即使制造商或者教育者们同意这项政策，其执行可能也会因利润减少、产品削减或工作转变而损害他们的利益。那样会降低政策执行的意愿，就像增加实践者的利益能够增强政策执行的意愿一样。采取排污实践等方式保护环境的有益企业，旨在通过提高实践者的利益，从而增强推动政策的意愿。就如同出钱让教师们去了解相关学科的更多知识能够增强其提高教学的意愿一样，通过展示什么样的知识能够激发学生的学习兴趣。这种利益随环境而变化。正遭受污染的小河中远离污染源头的下游城镇要比坐落于源头的城镇在补救措施的制定和执行方面更有兴趣，因为坐落于源头的城镇的居民依赖于污染物质获得工作，城镇依靠污染物质获得税收和经济发展。

知识和技能是个人能力的第三个来源。城镇驾驶员使用其驾驶技能和超速罚款的知识来处理限速问题，法官用联邦和各州的量刑指导方针以及权衡证据方面的技巧，来判决刑事案件。当政策催促在实践中发生变化，他们往往因为要求实践者去做他们不知道怎么去做的事情而造成失职(Bardach，1977)，一些政策通过为实践者提供教育来应对所造成的失职来开脱。

性格是能力的第四个来源。有着相似的价值观、兴趣和知识的教师处理工作往往大相径庭：有的积极热情并渴望参与工作，而另一些却是缺乏自信。同样，一些管理者在追求目标中是积极进取的，也有些人是谨慎小心的。这种差异通过影响工作的意愿，学习的动机和实践参与而对能力有一定影响。

能力的社会来源存在于组织和环境中。在某些情况下，突出的是经济因素。富足地区的学校通常聘请更多优秀的教师，这些教师与贫穷地区的同事相比有更多的资源并且能够有效利用。更加胜任的学校领导往往出现在富裕的社区，这些人能够更好的发挥教师的作用以及使用其他资源。与之相比，在不太富裕的社区，员工的流失率是比较多的，这在一定程度上妨碍了实践者之间知识平衡性的发展从而降低了能力。由于政策在环境中运作，这样的经济差异是存在的。条款一是对州和地方政策运作的适度的联邦补充条款：现在整个联邦分配少于地方税收总额的10%。因此，条款一在实践中的影响，很大程度上取决于当地学校组织施加什么样的影响，然而由于在金融和收入方面存在很大的差异，国家和地方学校系统有非常不均等的能力。最需要条款一的各州和地方在执行中运用一些能力，使得该计划的运作和效果是由致力于改善不平等而发展起来的。

能力也有一些文化和教育方面的社会来源。条款一对实践的影响既依赖于当地学校组织对其施加的影响，也依赖于家庭和社区对孩子的学校教育施加的影响。然而，各州和当地学校系统有很不均衡的能力，部分原因是由于家长受教育和社区资源的差异性。另外，最需要条款一的社区和家庭在执行中运用最少的能力；计划的运作和产生的效果也是由致力于改善不平等而发展起来的。组织和环境通过型塑实践和利益，价值观和知识之间知识的转换来影响能力。例如，服务传递组织的规模和复杂性通过影响知识之间的转换而影响实践；组织的规模越大越复杂，知识之间的转换就越困难。在其他条件都相等的情况下，在纽约一个中等规格的地区去执行一项学校改善计划要比在整个城市简单的多，因为对整个城市来说，交流、学习和监督将更加困难。(Elmore﹠ Burney 1997; Cohen ﹠Spillane 1992)

组织可以建构自我从而提升或限制其能力。一些学校利用督导来评估和改进教学：教师的终身发展和晋升到学校领导职位取决于督导对候选人在实践中展示品质的判断，这能够帮助维持或者提高个人的表现。关键的一点是，如果他们为维持或改善实践而将知识、技能和性格制度化，那么督导处可以起到智囊团的功能。在这样的学校体系中，督导部门可以建立和维持社会资源。组织也可以抑制能力的发展：在美国，在教学方面优秀的教师不要求去继续教学或者做行政职位，也没有督导部门。在一定程度上，它是存在的，教学专长集中于班级的教师。教室外这种能力的缺乏使得更难以改善他们的成绩。

我们的讨论意味着能力是针对各种各样的任务的；这似乎有一些一般性的能力。当政策倡导改变他们的做法造成的不胜任。但是“…当然，尽管基本是武断的，但是它是以某种标准给予任务或活动之间关系的描述的。” (Bardach 1977, p. 126)，一些政策为实践者设定了相对窄化的任务：联邦的政府补助金要求实践者只需接收资金并将资金用于教育活动。在这种情况下，讨论中的能力集中于解释，对于教学和学习几乎没有。然而另外一些政策为实践者设置了宽泛的任务：克林顿总统和布什总统为了给教育者设置新的雄心勃勃的任务而修订了条款一，因为他们要求消灭因种族、阶级和基于性别而造成的学生表现的不平等。这种情况下，处于争议中的能力横跨教学、学习、学校管理、学校改进、评估和在实践中科学知识的运用，政府补助金和以标准为基础的改革聚焦于教育，但是他们要求实践者有相当不同的能力。

此外，实践者的能力不单单来自于单一特质-技能和知识是经常被误认为是全部-而是来自个体知识，价值观，兴趣，性格和社会能力的结合。当政策负面的影响到他们的兴趣、利益，或者他们不愿意去参与实践，实践者会发现获得或者运用知识是特别困难的。价值观也可以帮助创造利益，因为特许学校的游说降服了立法，形成了包括教会赞助商、教育工作者和家长在内的网络化群体，他们在州政治和支持教会上变得更有力。能力存在于这种交互作用中，由此得到维持，提高或者退化。

组织可以通过授权和使实践、利益、价值观和知识交流以及指导实践的知识制度化来提高能力。他们还可以抑制这种交流来限制能力。如果组织授权并且使集体实践制度化，这种能力就是社会资本形成的一种形式，(Bryk﹠Schneider 2002)

最后，由于能力的要素互动，政策制定者可能会有很大的影响力。政策试图通过提供对结果的奖励和让实践者去加以运用或者获得必需的能力，试图将知识和技能间接地衔接起来，如果实践者有能力或者能够轻松地获得能力，政策就可以发挥作用。但是如果不能轻易地了解到他们需要知道的是什么，仅仅提供奖励措施的政策是很少发挥作用的，近来的州政策要求学校对学生的成绩负责，并且因此作出奖励或者惩罚。大多数州设置了适度的目标，但是也有部分设置的目标更加严格。在这些州教师在学生成绩方面都能有兴趣，但是目标不那么严格的州的教师们仅仅需要在知识和技能方面的适度提升。随着政策进一步背离现有的实践，兴趣本身不能促使知识、技能或者实践的提升，因为更严格的要求就往往引起更多的不胜任，意味着需要更多的能力，而教师凭他们自己是很少能够构建起来的。要求缺乏能力的实践者去创造成绩加剧了困境，同时增加了实践者尝试去顺从而不影响既定结果果的机会。

能力是相关的，就像我们所讨论的其他资源一样。它在与政策目标、使用的政策手段、政策和实践所在的环境的相互作用中上演兴衰成败。只有当人们用相关术语阐述的时候才能够将能力表达清楚，只有在资源的相互作用中，人们才能型塑能力。

结论

政策和实践中的困境：很多政策寻求纠正社会和教育服务的界定或联络方面的问题，然而，问题的关键解决的目标是失败的教育，福利客户，或者吸毒成瘾者这类政策认定有问题的群体。政策的成功取决于有缺陷的客户，实践者和政策将会调整的组织。政策和实践的主要困惑是如何去促使这些个人和组织按政策提倡的去做。政策会提供奖励，观念，金钱以及更多，然而只有当他们被那些认为是问题的人较好的利用时他们才能发挥作用。

我们的讨论突出显示了政策和实践之间合作和冲突作用的发挥。一方面政策制定者依赖于实践者获得成功，实践者依靠政策制定者获得资源和引导。这都包含对合作的激励。政策制定者的合法性和政治利益部分依赖于政策在实践中的归宿，因此政策制定者有理由去接纳实践者的关注点和能力。实践者有动机去执行政策，因为它出现在合法的权利中，它可以提供有价值的资源，而失败会削减利益和降低实践的合法性。但是这些促进合作的激励措施经常伴随着冲突存在。最普遍的是，冲突置身于政策为实践设定任务之间的关系中，资源可以完成这些任务。政策偏离现有的实践越远，政策手段、能力和环境对融合的作用越小，政策制定者和实践者之间的冲突就会越明显。这些关系上的不一致源于一些因素，包括资源的限制、目标模糊而导致的制定政策的冲突、政策手段的无力以及知识的缺失。

然而，困境本身就暗含着政策和实践之间的基本的紧张关系，这些困境经常引发冲突。举例来说：最近的教育政策认为国家和地方学校系统对贫困儿童的服务很差，因此制定了很多强有力的措施来解决这个问题。从这个角度来看，《不让一个孩子掉队》法案使用强硬的手段来调动教育工作者改善的意愿，找出无能的专业人士并刺激业绩提升，这些是有意义的。然而，如果教育者想要去改进薄弱学校，政府提供帮助、鼓励以及对他们要做的事情充分的信任也是由价值的。第一种观点的支持者往往将第二种观点的支持者视为导致孩子失败的辩护者，并且想过要通过允许表现疲弱而击垮政策，就像《不让一个孩子掉队》法案一样。第二种观点的支持者倾向于将第一种观点的支持者看成是通过让实践者机械的服从来实现学校改进的顽固的强制实施者。差异成为勾勒政策和实践之间关系的困境的组成部分，《不让一个孩子掉队》法案在实施中、在政府应该多么积极和有益的冲突中表现出来。在继续进行的辩论和冲突中，以及对此感兴趣并参与实施中表现出来，而且在未来几年条款一的重新修定的争辩中表现出来。

这种冲突是难以避免的，因为每个视角都有存在价值。人们往往将社会破坏与有问题的个人和组织联系在一块，从这个角度出发，人们不相信他们能做正确的事情；对他们持有怀疑态度是可以理解的，但同时还要让他们做出解释。然而因为他们是改善现有状况的主要人员，给予他们帮助和相信能够改善是有意义的。在一个合理的世界中，政策制定者和实践者都会存在，由于缺少新的服务供应系统，如果将两者联合起来，政策将更有可能改进实践。一个例子是与工具相结合的政策，它需要与提高实践者的能力相吻合的工具来实现业绩。但是即使政策选择了这两者，那么完全认同困境所体现出来的真理和公平的相反观点的政策拟定也是极不可能的。

这里的关键因素不是等级定位，而是困境所凸显出来的政策与实践之间紧张局势。但如果冲突是社会政策和实践之间的关系的组成部分，那么通过对政策目标、政策手段、能力和环境之间的关系这些方面的处理，政策冲突就可以得到缓解或变得糟糕。政策和实践之间紧张关系的持续的根源在于知识的匮乏；改进的知识能够处理冲突。如果在政策运行和效能中有系统的收集成功或失败的原因的证据，那么生成的知识就能有助于改善工具和改进能力。教育进程和学校的改进的系统调查有类似的效果。

这一点对为基于标准的改革特别重要，因为知识在这些政策中承担着这样关键的角色。他们建议提高学校效能，但前提是只有当学校提升学习力才能获得成功。这大大扩展了教育者的需要和认知，因为如果学校成员缺乏有效实践的知识，那么他们不可能有效地改善教学，如果实践失败了，它就会使基于标准的变革的政策变成一个政治责任，因为如果失败是广泛存在的，它就会使得学校和政策失去合法性。要求学校和学校系统更加有效，这些政策在教学、学习和学校管理中的创造性和有效知识的使用方面将会优先考虑。

然而，《改善美国学校》法案和其他州法案没有在促使知识生产和使用方面呈现出巨大的飞跃，也几乎没有形成持续的生成性研究。而且，尽管《不让一个孩子掉队》法案将资金更多的聚焦于教育科学协会的学校教育和学校改进，该机构还是拥有庞大的日常工作议程和预算。此外，在《不让一个孩子掉队》法案中的严格的日程安排意味着，即使资金的使用很充裕，而且对它做了很多研究，大多数结论也要在关键决定做出后得出。这种情况鼓励实践者调整他们的政策解释以便更接近于常规的做法。虽然《不让一个孩子掉队》法案在文本中认识到中知识的重要性，但是在执行法案时，知识既没有得到重视，政策实施框架也没有得到有效使用。

几十年以前，Mazmanian和Sabatier(1989)写道，

“…[如果]将目标群体行为和政策目标联系在一起的有效地因果理论是无效的或明显是有问题的...那么法例的支持者必须有意识地将学习过程纳入其中。这些学习过程通过尽可能不同的输入方式包括实验项目，广泛的研究和开发，评价研究以及开放决策过程来实现。(p273)。

这是一个有价值的报告，而且比以往任何时候都恰当，但似乎很少有政策制定者意识到这点。如果处罚是一项政策的目标，创造知识以解决问题是无关紧要的，但是，惩罚本身不能发挥作用。基于标准的改革创造了一个教育政策的新框架，其中实践者和政策制定者对于关于教学，学习和学校管理的更多更好的知识有着前所未有的需求。没有这些知识，就不可能去兑现政策承诺，而这些政策既不能显著提高创造这种知识的能力，也不能设计出政策实践者和政策制定者可能会用到的方法。