近年来, 中小学的教育公平作为一个突出的社会问题, 引起了公众、学者与政府的广泛关注。从择校、乱收费、教育寻租到教育产业化, 几乎每一个涉及教育不公平的现象都受到了舆论及媒体的检视。在学术界, 学者们则从教育学、伦理学、经济学、法学和社会学的角度对各类教育不公平现象的成因、教育公平的测量、政府的公平责任、促进教育公平的政策方案进行了深入研究。①这些丰富的研究成果使人们清楚地认识到, 我国目前的教育不公平突出表现为教育资源和教育机会的不平等配置, 而人为制造的城乡、重点和非重点的双重二元结构是影响我国教育公平最基本的制度构架。②因此当前推进教育公平的关键在于通过合理配置公共教育资源、扩大社会教育资源, 在发展中不断缩小城乡、区域、校际、不同人群之间的教育差距。③在大量的各种媒介宣传中, 我国政府强调教育公平是社会公平的重要基础, 表示将把优先发展教育作为改善民生的首要任务。过去数年中牵动整个社会的教育公平大讨论似乎已经达成共识, 但如何保证政府会承担其所负有的公平责任并真正实施那些促进教育公平的政策呢？
不少经验实证研究发现, 尽管我国的教育机会总量在增加, 但教育不公平的程度并没有下降, 社会分层结构有日益固化的倾向。④⑤为什么教育公平的实际状况与所宣称的理想目标背道而驰呢？本文认为, 教育发展之所以没有促进教育公平与公共教育资源分配的决策机制有密切关系。由政府财政支持的公共教育投入是一项待分配的免费资源, 它必然会引起相关利益主体展开激烈地竞逐。由于各相关利益主体的权力与利益目标不同, 如果没有一种民主的决策机制, 公共教育资源将被政府和社会优势阶层所操纵, 从而危及教育公平目标的实现。本文的第二部分将分析谁是教育公平的追求者, 试图说明家长、学校与政府都可能是教育不公平的追求者, 因此实现教育公平的目标非常困难。第三部分将分析在缺乏权力制衡的情形下, 为什么我国的公共教育资源分配过程必然会导致教育不公平。第四部分则讨论民主在保证教育公平方面所能发挥的重要作用。第五部分是结论。
二、自由选择与政府的公平责任自二十世纪以来教育公平已成为一个促进社会发展的伟大理念。在公开的各种言论中很少有人会反对教育公平, 因为没有人会希望自己的孩子所获得的教育资源不如其他孩子。但是如果让每一个孩子都得到同等的教育资源, 是否所有的家长会达成一致同意呢？答案是否定的。因为人生是一个竞争的舞台, 在通向这个舞台的教育跑道上, 领先者具有持久的竞争优势。如此我们也就不难理解, 为什么大家都赞同教育公平的理念, 但在实际行动时很多家长却会千方百计地为自己的孩子争取更多、更好、更优质的教育资源。虽然2006年修定的《中华人民共和国义务教育法》第二十二条明确规定“不得将学校分为重点学校和非重点学校, 学校不得分设重点班和非重点班”, 但时至今日全国各地的诸多“重点校”、“重点班”依然“逍遥法外”。赞成“重点”制度的家长认为, 名校名师能让优秀的孩子进步更快, 而成绩一般的孩子无法跟上学习进度, 还可能破坏班级的学习氛围。反对“重点”制度的家长则认为, 取消“重点”会使教育资源和学生分布更加均衡, 这有利于中等成绩以下的孩子保持学习的信心与兴趣。多数家长对“重点”制度所持的立场与其孩子的学业状况密切相关, 领先者希望不平等, 落后者要求公平。两类家长的目标是相互抵触的, 稀缺的优质教育资源按什么方式分配将取决于学校与政府的立场。
如果说相当部分的家长是教育不公平的追求者, 那么学校是否会坚持“有教无类”的理念平等对待每一位学生呢？答案是否定的。教育产出的绩效不仅受教师的水平影响, 也与学生素质有关。高明的老师教学得法, 让学生学得又快又好; 聪明的学生反应敏捷, 让老师省心省力。“明师与高徒相得而益彰”的客观教育规律意味着学校必然会对学生与教师进行挑选, 而学校也将成为学生和教师挑选的对象。我们可以做一个思想实验:假设在某个城市有若干所学校, 生源与师资在学校间的初始分布是随机分配的, 此后学生、教师与学校可以互相自由选择, 经过若干年的演化最终结局会是怎样呢？我们可以预料, 在激烈地竞争中各校都将设立重点班, 在竞争中胜出的学校最终会因吸引到更多的优质生源与师资而发展成为“重点校”。自由竞争意味着“重点校”与“重点班”是自然选择的结果, 而“人以类聚, 物以群分”是万事万物分合的必然规律。如此我们也就不难理解, 为什么名校对优质生源是“求贤若渴”, 莘莘学子对名校是“情有独钟”, 而每年几家欢喜几家愁的升学考试则成了万众瞩目的焦点。因此除非年年按随机方式分配生源与师资, 否则教育资源的分布必然是不公平的。
家长、教师与学校的选择行为显示人们实际上是追求不公平的。此种追求不公平的行为也无可厚非, 因为人们有选择的自由。正如在自由恋爱的时代, 人们不能因为没有获得意中人的垂青而说恋爱是不公平的。如果所有的学校都是私立学校并且学校与学生有双向选择的自由时, 人们可以要求政府提供相当质量的公共教育, 但不能抱怨私立学校的教育资源分布是不公平的。由于私立教育市场中的自由选择必然导致教育不公平, 所以保证每一个孩子获得充足教育的公平责任只能由政府提供的公共教育来承担。在公立教育体系中, 如果公立学校之间的教育质量存在明显差异时, 人们会感到教育不公平。教育不公平感的强烈程度主要取决于两个方面的因素, 一方面是公立学校之间的质量差距, 如果劣质公立学校的孩子毕业后在现代知识社会难以立足时, 人们会强烈地感到不公平, 从而要求政府增加公共教育投入以缩小教育差距; 另一方面是分配优质公立教育资源时所采用的入学规则, 如果优质公立学校大部分的入学机会都是按金钱、权力、关系的规则进行分配时, 人们也会强烈地感到不公平, 从而要求政府维护公平的入学规则。人生来平等并且孩子无法选择出生的家庭, 所以人们易于接受孩子通过自身努力凭借学习成绩获得优质教育资源的方式是公平的。但是在激烈的竞争中, 这一公平规则仍然相当脆弱。如果孩子凭学业成绩可能无法获得优质教育资源时, 每个家庭都会运用其所拥有的金钱、权力与社会关系等其它力量去争取优质教育资源。
要解决公立教育质量不公平、入学规则不公平的问题, 必然要求政府增加教育投入并在公共教育资源的分配中保持中立。然而, 政府并非天然地将维护教育公平作为其施政的主要目标, 因为政府并不是一个中立、克己奉公的抽象机构, 而是由一个个追求自身利益的“经济人”组成。拥有公共事务决策权的官员也总是以个人利益最大化作为其行动指南, 这些利益可能表现为薪金、权力、闲暇、政治声誉、晋升机会、部门规模、职务待遇、以及其它报酬等多种形式。⑥若要保证政府为教育公平提供保障, 就要求有一个制衡的机制以约束其选择维护教育公平作为施政的主要目标。
三、权力失衡与教育不公平在我国尽管公共教育资金来自纳税人, 但纳税人却无法制约官员的行政权力。一切不受制约的权力都容易被滥用, 在权力失衡的公共教育财政体制中, 官员的自利行为直接导致了公共教育投入不足与公共教育资源配置不均衡。
“百年大计, 教育为本”。充足的公共教育投入不仅是保证教育公平的前提条件也是维持长期经济增长的重要因素。然而各级政府官员在进行公共投资决策时, 都会优先考虑物质资本投资。与教育发展这一培养周期长、效益滞后的软指标相比, GDP增长、招商引资、基础设施建设才是地方政府官员任期内可以立竿见影的指标。物质资本投资因其所具有的见效快、经济效益显著等特点, 所以更容易彰显政府的政绩, 更有利于提高官员的声誉、升迁机会与权力租金。与投资于物质资本相比, 教育投资不仅可能在官员的整个任期内都无法显出教育的投资效益, 反而可能因教育投资占用过多的资金而影响了其它领域的发展。因此任何一届政府官员出于个人职业发展的考虑, 都不会在有限的任期内为教育投入太多的资金。林挺进(2009)用地级市财政数据所做的实证研究就发现, 仕途发展越顺利的市长越倾向于较少的公共教育支出。⑦
由于有限的公共教育资金的分配权、公立学校的人事权被教育行政部门掌握, 教育行政部门实际上获得了公共教育资源的产权, 并很容易在缺乏有效监督的情况下将公共资源变成自己的部门利益。在对公共教育资源的分配过程中, 教育行政部门下属的各个学校为了获得更多更好的教育资源与经费支持、不得不竞相向其进行激烈的寻租活动。在学校的寻租竞争中, 教育行政部门并不只是一个被动的租金提供者, 它往往运用其所拥有的教育行政权力主动地进行“创租”(rent creation)活动—即采用行政干预的方法创设租金, 诱使寻租者向其进贡作为获得租金的条件。无论是被动地给租还是主动地创租, 在寻租活动中教育行政部门官员都成功地将租金中的一部分转化为了个人的利益。所以从本质上来看, 官员提供租金、寻租者来寻觅租金是政府官员与寻租者之间的一种合作, 而教育官员与寻租者共享租金的结果将导致公共教育资源分配的不公平。
以广受诟病的“择校”现象为例, 如果教育行政部门为了消除“择校”促进公平而将公共教育资源在各个学校间平均分配, 这意味着教育租金的消失。当学校变得无差别时, 家长不会再择校、学校不会再向教育行政部门寻租, 教育行政部门也就失去了将公共教育资源转化为部门利益的机会。从教育行政部门的创租动机出发, 我们就不难理解为什么教育行政部门会大力建设重点校、示范校。“重点”、“示范”等头衔不仅能使学校获得可观的额外经费支持, 还能提高学校的知名度、增加对优质生源的吸引力。这种教育行政部门创租、学校寻租的合作模式使教育行政部门创造出了优质的“部门资产”。由于地方政府的公共教育投入预算相当有限, 地方政府就给予教育行政部门收费的权力。优质公立学校的择校费也成了教育行政部门与重点学校分享的一笔巨额的预算外收入。更令人忧虑的是, “择校”更成为了“权力寻租”的另一种方式:握有实权的政府官员给重点学校、教育行政部门批“条子”索要择校名额, 重点学校、教育行政部门也给政府的权力部门配送入学指标。教育行政部门与重点学校的创租寻租活动使得公共教育资源向拥有金钱、权力、社会关系的优势阶层倾斜。
而当社会优势阶层凭借金钱、权力与社会关系获得优质教育资源时, 弱势阶层面对令人失望的公共教育服务除了“退出”、“投诉”或“无奈地接受”之外, 没有其它的道路可以选择。“退出”是不可能的, 因为弱势阶层的经济收入不可能支持他们将孩子送入私立学校。至于“投诉”, 王蓉(2008)的调查发现对公共教育服务表达不满的投诉机制不起作用:在所有受访的家长中只有5%进行了投诉, 其中62.1%的投诉者没有得到任何回应; 在未投诉的家长中, 超过半数的家长认为“投诉了也没有用”或“投诉可能给孩子与家庭带来麻烦”。⑧
四、权力制衡的价值不受制约的权力使本应成为教育公平保障者的政府最终却制造了教育不公平。要想保证政府官员选择教育公平作为首要的施政目标就得对其权力进行制衡。阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)对世界饥荒史的研究发现, 与那些中央集权的国家相比, 在任何一个民主、拥有相对新闻自由的国家都没有发生过重大的饥荒。因为在面对选举与独立的新闻批评时, 除了认真努力地采取措施避免饥荒外, 政府无处逃避它的责任。而在那些中央集权的国家, 因为没有新闻自由、没有对政府的挑战, 错误的政策可以持续地执行下去导致成千上万的人因得不到食物而饿死。因此森认为民主在人类社会中具有普遍(Universal)的价值, 它赋予选民的政治与公民权利能令政府向人民负责, 给弱势阶层提供保护。⑨如果注意到教育与食物的相似之处, 森的研究对理解教育不公平就提供了非常有意义的启示。教育不公平实质上也是一种饥荒, 它是教育不足造成的慢性饥荒。虽然弱势阶层不会因教育不公平导致的教育不足而立即饿死, 但弱势阶层的后代会因无法积累足够的人力资本而世代落入贫困的陷阱之中。⑩因此民主作为一种能够制衡政府保证弱势阶层免于饥饿的社会机制, 也是实现教育公平的根本途径。
除了促使当政者倾听民众所表达出来的要求之外, 民主还从其它两个方面丰富了一个多元社会的公民生活。阿玛蒂亚·森认为, 参与社会公共事务在人类的生存与生活中具有内在价值, 而阻挠人们参与社会公共事务实际上是对人们自由的一种剥夺; 并且民主具有重要的建设性价值, 它给公民们一个互相学习的机会, 从而有助于在社会中形成价值观、并明确各类问题的优先顺序。⑪民主的内在价值与建设性价值表明民主并不等同于选举、多数人统治, 它实际上具有更为丰富的治理内涵。在民主机制下, 每个公民无论其财产状况、职业身份、社会地位都可以表达自己的诉求, 政府本身只是实现公共利益的一种制度安排, 每个权利人分享了公共事务的决策权。而当决策权被分享时政府的权力才可能受到制衡、社会各阶层的利益才可能实现平衡, 民主之所以能够保护弱势阶层正是因为它赋予了弱势阶层平等参于公共事务决策的机会。虽然公共教育是政府提供的公共服务, 但如果在缺乏民主的情形下, 真正能从中获益的群体是那些对公共资源拥有决策权或影响力的社会阶层, 因此种种教育不公平的现象究其根源都来自不平等的权力分布, 而要实现教育公平就必须打破政府单独决策的局面。建立一个民主决策机制, 让社会各阶层都能参与并监督公共教育支出的预算与分配, 才能保证教育公平的实现。
尽管《预算法》已将财政预算的最终决策权赋予了各级人民代表大会, 但预算的实际决定权仍然掌握在各级政府的最高行政官员手中。与民主国家议会中就财政预算发生的激烈辩论相比, 我国各级政府的预算草案总是温和地获得高票通过。这一尴尬境地源于我国绝大多数的各级人大代表并非由公民直接选举产生, 他们实际上也没有获得足够的制衡政府的权力。因此在要求实行人大代表直接选举的同时, 也一定要改革政府的预算制度, 强化人民代表大会的预算决策权。例如可由人大代表组成教育预算委员会, 与财政部门的官员共同制定公共教育经费的财政预算。所制定的预算方案应当包含所有财政项目的开支, 对每一项开支都要说明支出的依据并解释该项资金用途的轻重缓急。预算草案制定后则应当向社会公布, 在人民代表大会与政府其它部门的预算一起经过充分辩论后再进行表决。预算制度改革实际上也是一种民主制衡机制, 它通过使政府的财政行为变得清晰可见从而保障了足够的公共教育投入。
充足的公共教育投入总量只是实现教育公平的必要条件, 在资金分配方面也必需建立民主的拨款机制才能保证每一所学校都有大致相同的师资与办学条件。近十余年各级政府为普及义务教育投入了大量的财力, 使绝大多数学校都达到了义务教育的办学标准。但由于我国实行了多年的重点校制度, 而且目前各学校获得的专项资金拨款存在很大差异, 所以学校之间办学条件仍有很大差距。目前我国的教育经费分配权掌握在各级财政、教育部门的领导手中, 集中的权力与不透明的分配过程阻碍了教育公平实现的可能性。要改变教育资源分配不均的现状, 就必需建立一个由各利益相关群体代表组成的教育委员会, 负责教育经费分配。该委员会的成员不仅有财政、教育部门的官员, 还应当有教育专家、中小学校长与资深教师代表。其所决定的教育预算与实际的教育经费分配方案应在网站上公布于众。每所学校的预算项目和实际支出项目都必须说明具体的用途。只有这样通过增加教育经费分配的透明度, 才能让各学校之间相互比较、相互监督从而保证教育经费的公平分配。
五、结论教育公平希望为每个孩子提供大致相同的教育资源, 使他们能够摆脱家庭背景、生活环境对其产生的不利影响, 从而获得发展个人天赋、增加自身能力的机会。但这一目标与人们在社会竞争中的实际追求恰恰相反, 因为每位家长都希望自己的孩子能够比别人得到更优质的教育资源从而在漫长的人生竞争中获得领先优势。在这样的竞争格局下, 教育公平能否实现取决于政府是否会承担其所负有的公平责任, 保证每个孩子平等地获得同样的公共教育资源。本文的分析表明, 如果缺乏对政府权力的制衡, 政府官员就没有激励对教育公平做出反应, 各种教育公平政策也不会自动地被执行, 因为地方长官追求个人职业发展的倾向会导致公共教育投入不足, 教育行政官员寻求将权力转化为租金的行为会导致公共教育资源分配不公。究根结底, 教育公平不仅仅是一个教育问题, 它实际上深植于一个社会的政治权力结构中。只有通过民主制衡才能保证当政者倾听民众表达的教育公平诉求, 只有民主的决策机制才能让公民参与并监督公共教育的预算与分配, 以保证教育公平的实现。