我国自新中国成立至70年代末，由于当时各种错综复杂的政治与社会环境的影响，导致在相当长的一段时间内，包括教育立法工作在内的法制建设没有取得实质性的进展。直至改革开放以后，为了创设民主的教育环境，加快推动教育发展的力度，国家才开始重视教育的立法建设，包括《义务教育法》、《教育法》、《教师法》等一批重要教育法律与地方教育法规相继出台。借鉴发达国家的先进经验以及基于我国的具体国情，不仅教育立法步入了常规化、经常化的轨道，而且对教育法的研究也呈现出欣欣向荣的景象。不过需要特别指出的是，虽然教育立法已经取得了长足的进展，教育法律法规体系也已基本形成，但教育领域中最受关注、最为重要、涉及对象与范围亦最为广泛的《学校教育法》却至今仍然没有制定。而由于《学校教育法》的缺失，不仅严重影响了学校的法律地位和运行机制，而且当一些突发事件发生之际，由于《学校教育法》的缺失与缺位，所造成学生和教师的相关权益、乃至生命和财产严重损害的事件亦屡屡发生，而学校因为没有相关法律的参照依据其责任与性质也往往难以明确界定。为此，尽快制定一部涉及各种学校的法律地位及其权责的《学校教育法》无疑具有现实而重要的社会意义。
那么在建国六十多年、改革开放三十多年之后，为什么这样一部重要而又涉及范围广泛的法律仍然没有被制定或制定不出来，其深层的原因及背景是什么？在曾经的制定过程中又遭遇到了怎样的瓶颈和困境？这也是本文希望通过研究和探讨所要解决的问题。
二、“改革开放”以来教育立法的回顾与现状改革开放30年以来，我国的教育及教育法制建设都取得了长足的进步，尤其是教育立法也从“一无所有”到逐渐形成具有中国特色的社会主义教育法体系，而这一进程也从根本上保证了我国教育的健康与健全的发展。
“文革”结束以后，由于教育是重灾区，所以“拨乱反正”亦最先从教育领域入手，而一系列与教育相关的法律法规的制定和出台即可视为是这一改革的发端。1980年2月，五届全国人大常委第十三次会议首先通过了《中华人民共和国学位条例》，同年12月，国务院又通过了学位条例的《实施办法》。可以说，《中华人民共和国学位条例》的制定，标志了建国30年来，我国第一部有关教育法律的诞生，而我国的教育法制建设亦从此走上了与国际接轨的发展道路。1986年4月，六届全国人大四次会议又通过了《中华人民共和国义务教育法》，这一法律的制定与出台，不仅充分调动了各级政府和人民群众办学的积极性，而且还增强了“依法治教”的观念，从而使基础教育开始进入了法制建设的轨道。1993年10月，中国第一次针对教师制定了《中华人民共和国教师法》，《教师法》不仅对教师的基本权利和义务作出了明确的规定，而且还第一次提出了要逐步提高教师经济待遇的设想。1995年3月，我国教育法规体系中最为重要的《中华人民共和国教育法》正式制定。作为所有教育法律与法规的“母法”，其对我国教育改革和发展的一些基本原则与重要理念都做出了明确的规定，尤其是为了顺利落实教育优先发展的战略地位，建立适应社会主义市场经济的教育体制，《教育法》的及时制定不仅为其提供了法律上的依据与保障。而且还有力地推动了我国教育改革的全面实施，中国的教育也从此步入了“依法治教”的轨道。
自此以后，一些涉及各个领域的教育专项法律相继出台，如1996年5月制定的《职业教育法》，1998年8月颁布的《高等教育法》，2002年年底出台的《民办教育促进法》等，都从各个不同侧面与角度为我国的各级各类学校走向全面法制建设的路径，奠定了强有力的法律基础与保障。
三、《学校教育法》的缺失及其原因诚如以上所述，在我国目前已经制定的8部有关教育的法律、13部教育行政法规和数百个教育规章以及大量的地方性教育法规和教育条例来看，其无论在数量还是质量上，都已经基本建立起了教育法律体系的框架。然与此同时我们却深感疑惑与不解的是，在这众多的国家与地方性的教育法律和法规中，虽然既有针对教师群体而制定的《教师法》，也有针对基础教育而制定的《义务教育法》，甚至对高等教育、职业教育和民办教育都制定有专门的法律，然而，作为一个国家教育体系中涉及范围最广、规模与作用都最大并最为重要的学校，却至今没有制定出专项的法律，这其中的原因和变故又是怎样的呢？
众所周知，自两百多年前现代学校产生以来，其无论对人才的培养还是社会的发展，都起到了至关重要的作用。现今，它已成为了人与社会连接的关系与枢纽。因此学校若无规则，就会使整个教育处于无规则与无秩序的状态。故此，国外一些发达国家在制订有关教育的法律之际，均首先制定《学校法》或《学校教育法》，以此明确学校的性质、地位，界定与学校相关的教师和学生的权利和义务。比如日本1946年制定《教育基本法》，1947年就相继制订《学校教育法》，其内容涉及日本学校教育的各项基本原则和具体规范，内容十分详细具体，操作性亦非常强。
在我国，目前《学校教育法》难以制定的困惑主要反映在以下两个方面：第一个困惑是，认为迄今为止已经制定的诸多教育法律都或多或少地涉及了学校教育的内容，因此再予制定，似有重复之嫌。第二个困惑则认为，我国幅员辽阔，地区之间的发展极其不平衡，尤其是东西部之间、城市与农村之间，发达与不发达地区之间都存在着巨大的差距，因此要制定出一部对我国所有地区各级各类学校都能适用的《学校教育法》存在实际操作上的困难。①以上观点虽然具有一定的合理性，但究其根本，这些观点还是站不住脚的。
首先就第一个困惑而言，目前所制定的一些教育法律，虽然或多或少涉及到了不同类型学校的不同层面，但由于它们都不是专项法律，因此即使有所涉及，内容也不可能系统，有些规范、原则甚至过于零散而失之简单粗糙。尤其是论及学校与政府、学校与教育行政部门、学校与学生、学校与教师乃至家长之间的权利与义务关系更是非常模糊。如《教育法》第三章“学校及其他教育机构”，其内容共有7条，即分别规定了学校及其他教育机构举办者的条件、设立基准、登记程序、权利义务、管理体制、法人资格、资产和法律责任等内容，甚至《职业教育法》、《高等教育法》也都有涉及学校的法律规定。但是仔细考察其所规定的具体内容，却不难发现，其中的一些规定和条款，大都立足于宏观层面，虽有原则规定却无一条款可以具体参照执行。如《教育法》中对政府如何监督学校，以及政府与学校的关系，学校的教学管理、招生和招聘教师时的规则等都进行了规定，但纵观这些规定大都为理论性的阐述，并限于一般的关系说明，而非行为界定，尤其是对学校在实际工作中所遭遇的冲突与问题，则更是缺少法律层面的解读与诠释。而其结果则是导致学校在实际的运作过程中要么是“无法无天”，要么是“无法可依”，从而变成了一个众说纷纭、难以规范的“真空地带”。
再就第二个困惑来看，确实我国因为地区之差而造成了各级各类学校之间的巨大差异，但笔者以为正因为有了这些差异才需要国家用法律的强制手段去予以规范。如仅以学校的设施为例，在经济发达的沿海地区，不仅中小学，甚至幼儿园的设施都极其豪华乃至奢侈，但内陆及贫穷地区，非常多的学校校舍则极其简陋，有的学校一个班级甚至挤进了七、八十个孩子，致使一部分孩子只能站着上课。更有甚者，有些学校的教室连玻璃窗都没有。因此如果制定了学校教育法，那就可以打破这种“两极分化”的格局，并一举破除这样的“贫富”差异。换言之，《学校教育法》将明确规定学校设置的基准，即无论软硬条件都必须符合国家制定的基准。于是，豪华的必须节俭，破败的必须修缮，其不足的经费亦将有国家和地方财政共同负担。而这一举措不仅体现了政府的行政作为，而且也完全符合义务教育公平和公正的原则。
总之，究及《学校教育法》制定的缺失及其原因，在笔者看来是人们陷入了内与外的两个理解误区，一是人们对《学校教育法》制定的作用与意义尚认识不清，尤其是对教育领域的法律意识非常淡薄；二是从实际操作的角度来看，人们似乎仍停留在改革开放之前的线性思维。要知道，今天的中国国力已非往昔可比，我们无论是GDP还是外汇储备，都已名列世界前茅。而现在我们所面临的，则是一个“当教育为促进经济而作出了巨大贡献乃至牺牲之后，充分发达的经济又应该如何来反哺教育或帮助教育走出困境”的反思问题。
四、制订《学校教育法》的必要性综上所述，《学校教育法》之所以迟迟没有制定的原由之一，是因为人们对其作用与意义的不够明晰，而思想认识的理解误区则会导致该法制定的“无力”与“乏力”。以下我们再就这一问题略做分析与探讨。
1.制订《学校教育法》是现代学校制度建设的基本要求
20世纪80年代以后，随着我国教育体制改革的逐渐深入，教育改革亦开始朝着两个方向迈进：一是对中央教育集权体制进行的改革，其具体的改革举措是逐步扩大教育地方分权的范围；二是对学校制度的改革，其改革政策又体现为构建现代学校制度，倡导以学校发展为本、学生发展为中心的理念，并以提高学校组织的效能与学校教育的质量为核心。而以上改革的主要内容又都涉及到了一个放权与还权，扩大学校的自主性(包括财政自主权、人事自主权、教学自主权、管理自主权等)，以及突出学校在教育中主体地位的问题。需要强调指出的是，以上改革若要取得成效，就必须得到立法的支持与保障，并将其放置在一个法律的框架内进行则才有可能实现。而在现行教育法律体系不够完善与不甚健全乃至缺失的状况下，种种学校的“病理性”现象均已使学校陷入了无法进一步发展的困境。正如有学者指出的，“没有《学校教育法》，就不可能建立真正意义上的现代学校制度，学校也就难以获得新的解放和发展。”②因此，为了深化学校制度的改革，制订一部推动学校体制机制改革的《学校教育法》实在是意义重大。
2.制订《学校教育法》是促进学校权责分明机制建立的必要保证
在计划经济时代，国家集管理者、举办者和办学者于一身，对学校进行的是自上而下的科层制管理，行使的也是行政领导的职能。③而在市场经济的条件下，政府与学校的这种传统管理模式已经发生了根本的变化，政府只是作为“援助者”或“咨询者”而对学校进行行政指导，并不再担任“管家”的角色。但是就目前的状况来看，我国政府尤其是一些地方教育行政部门，对以上职能的转变似乎仍然无动于衷。如政府在处理与公立学校的关系之际，仍然把学校视为是行政权力的下属单位；国家在推动公立高校扩大招生规模或进行公立高校合并重组之时，采用的也仍然是政府的行政行为，而不是行政指导。同样，这种情况还表现在国家对中小学的管理上，其控制与监管的程度相比高校则更是有过之而无不及。这样一种单一的管理模式，表现出的不仅是权责不分，而且还暴露出了政府的“越位”、“缺位”和“错位”的问题。而其结果则是使得各级学校普遍缺乏管理自主权，校长和教师的积极性受到严重打击，甚至导致学校的发展失去内在的动力。所以，要解决学校的权责问题，就必须通过制订《学校教育法》来予以明确，并以此保证学校获得持续发展的动力。
3.制订《学校教育法》是明确学校法律地位的内在需要
目前，人们通常把学校统一归类为“事业单位”，而事实上，事业单位这一概念并无助于明确学校的法律地位。一般来说，我国的事业单位是指国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事科技、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。而属于事业单位的系统和机构又种类繁多、范围宽泛，其中不仅有从事科技、教育、文化和卫生的行业机构，也有在行政改革过程中为了精简公务机构而转型的单位。根据统计，我国目前事业单位的总数约为130万家，从业人员超过4000万人。④为此，仅笼统的把学校的法律性质归为事业单位显然是不恰当的，而多样化、多元化的事业单位内容，也无法反映出学校作为公共教育机构的特殊法人地位。所以，从明确界定学校的社会性质与法律地位的内在需求出发，制定一部《学校教育法》也是势在必行。
4.制订《学校教育法》是处理学校安全事故的权威依据
2002年，我国曾出台了《学生伤害事故处理办法》(简称《办法》)，旨在加强学校管理的主体意识，切实承担起保护学生安全的责任。然而该《办法》系由教育部颁布，因此只是一个部门的规章，其效力亦远低于法律文件。而且即使《办法》制定了许多具体的实施细则，但由于缺乏法律的保障依据，因此实际操作的有效性亦很低。如学校一旦发生了伤害事故，家长不是参照《办法》去寻求解决的渠道，而常常是直接找校长“说理”。至于校长则担心学校形象受损，或怕家长“难缠”，最后往往都是“花钱消灾”。在此过程中，法律层面的事实判定、学校与受损方的法律调解和法律救济等都处在空白状态。而最为无奈的是，为了保证学生的“安全”，不少学校常常限制或阻止学生参加课外活动，由此学生亦变成了学校的“圈养物”。除此以外，《办法》就学校和教师对保护学生生命和财产安全的权利和义务、对学校伤害事故的责任认定和责任追究等一系列重大项目亦都没有做出明确的规定。因此，一旦发生严重的伤害事故，学生或家长往往找不到法律上的问责主体，前几年的四川汶川大地震就是一个极其惨痛的例证。为此，学校急需制订一部《学校教育法》，以对学校的性质，学校应负的责任与义务，以及发生事故以后的责任认定和原则、受理程序和赔偿范围及方式等进行法律层面的规定，以此保证学校的正常运作，也使学生的生命财产得到法律的有力保护。
一言以蔽之，《学校教育法》的制定有利于解决以下三个问题：一是明确政府和学校的职权和责任分担，厘清政府的行政行为和学校的教育行为；二是明确学校作为法人组织的性质，明晰作为法人代表的校长所应负起的法律责任；三是一旦发生事故明确学校解决争议的法律途径和方式。
五、制订《学校教育法》的可能及展望2004年教育部曾在出台的《2003-2007年教育振兴行动计划》中明确规定：“修订《义务教育法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》和《学位条例》，适时起草《学校法》、《教育考试法》、《教育投入法》和《终身学习法》，研究制订有关教育行政法规，全面清理、修订教育部部门规章和规范性文件，适时制订符合实践需要的部门规章，积极推动各地制订配套性的教育法规、规章，力争用五至十年的时间形成较为完善的中国特色教育法律法规体系。”⑤由上可见，早在八年前教育部就已经把制订《学校教育法》的设想提上了我国教育法制建设的议事日程。诚然，至今没能制定有其一定的客观原因，但究其紧迫性而言，《学校教育法》的制定又实在是迫在眉睫。以下笔者即对其制定的可能性、可行性和未来的展望再略作粗浅的论述与分析。
1.制订《学校教育法》的可能性
纵观当今所有先进国家，无论欧美还是日本，在宪法和教育基本法的前提下，一般都首先制订《学校法》或《学校教育法》。虽然因为各国的体制机制不同，所制定的学校法的内容与体系也各不相同，但其立法的基本宗旨却都是在于对学校所涉及的法律关系进行调整和规范，而这些成功经验亦对我国制订《学校教育法》具有参考和借鉴的作用。其次，由于目前我国在学校教育领域存在明显的法律“真空”，亦使得更多的有识之士意识到《学校教育法》制定的重要。而围绕制订目的、指导思想、适用范围、体系内容等展开的大量研究，也为制订一部充实的《学校教育法》奠定了坚实的基础。再次，改革开放30年以来，我国大力推进教育法制的建设，迄今已形成了较为完善的教育法体系，同时也积累了丰富的教育立法经验，这些也将为《学校教育法》的制定夯实实践层面的基础。
2.制订《学校教育法》的可行性
制订《学校教育法》的目的是为了规范学校管理，并更好地促进学校自主实施教育与教学活动，并在法律的框架下保护教师和学生的合法权益。因此，就其制定的可行性而言，还需注意以下问题：
(1)《学校教育法》的制定需要规范学校行为，并使其真正负起自主办学的责任，但更为重要的则是要先对政府的管理权限作出规定，因为只有政府首先真正转变了角色，并承担起公共服务的职能，学校才有可能实现自主发展。如日本在制定了《学校教育法》之后，还专门出台了《文部省设置法》，该法对政府的办学职能、管理行为等均作出了严格限制。
(2)《学校教育法》的制定需要明确学校的法律地位，以为解决我国现行教育法律法规对学校的法律责任及解决争议的途径缺乏明确规定的困惑。为此《学校教育法》应设立专章对学校的法律责任，包括违法设立学校、违法招生、违法收费、违法聘用教师等行为应承担的法律责任及承担责任的方式等作出明确规定。而对属于内部矛盾的争议，则可以分别设置校内申诉、行政复议和行政诉讼等途径予以解决。
(3)《学校教育法》的制定还需要明确学校权利和义务的性质，因此规范学校办学行为，对学校与教师、学校与学生的关系进行准确定位，并明确学校在办学过程中对教师和学生的生命财产所应承担的法律责任等都是必须予以明确规定的内容。
(4)《学校教育法》的制定也必须处理好该法与其他教育法律法规的关系，因此《学校教育法》还必须遵守《教育法》的基本精神，并与《教师法》等相关法律保持法理上的一致。换言之，制定《学校教育法》的目的就是要实现“把学校还给学校”的基本宗旨，因此该法如何体现为教育改革服务，为建设现代学校制度的发展服务，则都是该法制定所必须考虑的应有之意。
3.制订《学校教育法》的未来展望
综上所述，要构建一个具有现代意义的学校教育体系和制度，就必须得到法律的支持和保障，从这一意义上来看，《学校教育法》的制定就不是一个“是”与“否”、“可行”或“不可行”的问题，而是势在必行，当务之急的课题。目前需要扫清的首先是思想意识上的障碍以及理论认识过程中的理解误区。那种以为已经制定了《教育法》或《教师法》，就不需要再制定《学校教育法》的观点肯定是狭隘的、乃至失之偏颇的；而以幅员辽阔、经济差距巨大为理由的说法则更是站不住脚的。政府的有所作为就体现在平衡与协调的功能上，更何况从今年起我国将正式按4%的国内生产总值来规划教育经费，再拿“钱”来说事，显然是苍白且毫无道理的。
一言以蔽之，教育承载了未来的希望，学校决定了生命的发展。对《学校教育法》制定的期盼，已不仅是学校的心声，还是保障年轻生命及其教育权益的必须。我们有理由相信，在不久的将来，学校将在法律的框架下实现生命的自主生长，而数以千万计的孩子也将在法律的保护和引领下得到健康和健全的发展。