在新公共管理浪潮的席卷下，在企业广泛应用的绩效管理、绩效评估逐渐为公共部门所采纳，成为优化资源配置、提高管理效能的重要手段之一。对于政府行使公共服务职能之一的高等教育机构，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》亦明确指出，要改进其管理模式、实行绩效评估、进行动态管理。然而，由于大学绩效目标的多元性和时滞性、“划科而治”相对松散的组织结构、以及强调“学术自由”的学术权力和“目标管理、效率至上”的行政权力并存与冲突形成了大学独特而复杂的特性，导致在企业行之有效的绩效管理和绩效评估理论与方法在大学难以得到有效应用。

作为一种管理理念和管理手段，绩效管理的目的是保障组织绩效目标、战略目标的实现。绩效管理的核心是在既有的组织分工框架内，传达、部署组织战略，制定绩效计划，进行绩效评价和反馈以确保组织绩效目标能够卓有成效地实现。这一过程中，制度的引导、约束、激励特性对于绩效管理的有效实施发挥着基础性的作用。制度的性质及制度如何影响着组织集体行动和教师个体行为成为绩效管理需要关注的重要理论和实践问题。因此，在现有环境下，如何加强和完善大学绩效管理的制度建设，发挥绩效管理、绩效评价的监控、调节、资源配置和激励作用，对实现大学的战略目标、提升大学办学质量、提高管理效能显得尤为重要。

本文以新制度主义社会学为视角，通过分析我国大学绩效管理制度构成要素的基础，探究其合法性，力求对优化和规范大学绩效管理制度提供有益的借鉴。

一、新制度主义社会学对制度的解释

旧制度主义把制度视为解释社会、经济行为的外生变量，如迪尔凯姆认为制度是围绕某种社会功能的实现而产生的社会行为规范在某个领域内的集结和体系化^①。而新制度主义认为制度具有自主性，通过影响个体的偏好和自我身份认同来影响集体或个体的行为方式，因此，制度不仅仅是设计出来的，也是在与集体互动的过程中逐渐生成，并影响社会、经济行为。豪尔与泰勒将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例^②。马奇、奥尔森认为制度是社会组织的约束力量，不仅包括正式规则、程序和规范，还包括为人的行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模板，即习俗、角色、信仰、文化和日常生活中获得的知识^③。斯科特将制度概括为是由符号性要素、社会活动和物质资源构成的持久社会结构，包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化-认知要素，以及相关的活动与资源^④。

新制度主义社会学倾向于在更广泛的意义上界定制度，认为制度不仅体现在法令层面，更体现在认知层面。一方面它把旧制度主义中模棱两可的“规范的集结和体系化”明确地界定为“法令规章体系”，另一方面也界定了制度产生的根本机制是社会的文化认知，即“普遍的符号体系”和“共同意义”的构建^⑤。下表是新制度主义社会学关于制度构成的三大基础要素。

除了规制性要素、规范性要素外，新制度主义还将文化-认知要素纳入制度的构成要素中。在这些构成要素中，由于规制性要素受法律、惯例、规则等约束，易于设计、安排或更改，处于制度的表层。而文化-认知作为社会历史的沉淀物，通过共同的信念、理解获得广泛认可，则位于制度的最深层次^⑥。在完善的制度系统中，三个基础要素往往同时存在、相互作用并促进组织有序稳定的运行。因此，从新制度主义社会学的视角看，大学绩效管理的实施过程，是其强制性规章制度的建立、管理运行机制的规范及教职员工对绩效管理的认同这三个层面的因素共存且互相影响的过程。

二、大学绩效管理的制度基础分析

1.规制性要素分析

规制性要素包括如法律、政策、规章制度等，通过强制性机制来制约、调节行为。制度在社会中的作用主要是通过建立一个人们互动的稳定性结构来减少不确定性，增强活动的预见性和有序性。大学的绩效管理需要在战略引导下系统设计，绩效管理系统不但要与组织结构相匹配，还需要与其管理模式相融合，其规制性要素主要表现为满足绩效管理和绩效评价而制定的相关政策、规定或办法等，如绩效管理指导原则、绩效评估实施办法、信息采集管理规定、教学科研奖励政策等等。规制性要素通过强制性机制开展绩效管理政策的实施、资源配置的优化及绩效激励等活动，以提高学校各院系及教职员工的工作积极性和创造性，从而确保大学绩效管理系统稳定、有序的运行与实施。

2.规范性要素分析

规范性要素包括价值观和行为规范，价值观指行动者偏好的观念及对现存结构或行为的价值判断，行为规范则规定了行为的正当性、合法性方式。规范性要素的运行机制是通过共同的期望和价值观将各种规范内化到参与者的行动中，成为稳定管理和秩序的重要基础。社会学家更关注制度的规范性要素，认为制度是为社会生活提供道德框架的准则结构^⑦。大学绩效管理的规范性要素主要表现为学校管理流程、组织纪律和秩序、主流价值观、期望等。管理的规范化过程，体现着一定的价值判断及价值尺度。社会和学校领导层对管理的价值导向、教职员工对绩效管理的信念、公开透明的管理过程等都会对绩效管理规则、绩效评价标准、绩效激励准则、资源配置原则等的建立起到极大的影响。良好的规范性要素会为学校提供一个和谐、健康、积极的制度环境。

3.文化-认知性要素分析

文化-认知性要素包括共同的信念、共同符号系统和意义框架，通过模仿性机制在社会互动中建构社会实在^⑧，即通过被认可的认知模板、意义系统影响个体行为的偏好、价值认同从而影响组织活动。因此，意义被认为是理解一切个体行为、集体行动的根本所在。在组织场域的互动中，行动主体对符号系统、意义系统逐渐获得理解、达成共识并形成信念。行动被重复和赋予意义的过程就是制度化的过程。在绩效管理的规制被设计、安排好后，有效实施的关键在于形成广泛的认同，即不但使大学的教职员工形成对绩效计划、绩效实施过程、绩效监控、绩效评价、绩效反馈和激励机制的语言、信号、行为等符号系统的认知和认同，还形成对大学绩效管理文化的认同。这种认同不仅会影响到每一位教职工的教学、科研、管理服务行为和偏好，还在组织场域中实现了群体强大的向心力和凝聚力，并内化为自觉地行动以提高个人教学、科研及管理绩效，从而提高组织绩效。

通过对制度构成要素的分析我们看出，一个稳定有效制度系统的运行往往是其基础要素相互作用的结果，而非单一基础要素发挥作用。新制度主义社会学更加重视文化-认知性要素，认为缺乏意义和价值的构建，一种行为结构是无法上升为一种社会性的制度传播和维系的^⑨。因此，大学绩效管理体系建构了由其规制性要素、规范性要素、文化-认知性要素共同作用而形成的制度环境，这一制度环境会深刻地影响和引导大学教职员工的行为方式和价值取向，从而影响到学校组织绩效和战略目标的实现。另外，在构建科学的绩效管理制度体系中，强有力的领导力和执行力也是影响组织绩效的重要因素。

三、大学绩效管理制度的合法性机制

迈耶认为一个组织必须适应环境才能生存，因此对环境的关注不能只考虑组织所处的技术环境，还要考虑其制度环境，即组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所“广为接受”的社会事实。技术环境要求组织服从效率机制，制度环境要求组织服从“合法性”机制。

合法性机制是社会学理论的核心概念之一，也是新制度主义理论最为重要的机制，指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量^⑩。合法性概念最早由马克斯.韦伯提出，他认为领导者权威的产生不仅仅来自于强迫机制，还来自合法性机制。而合法性机制的三个来源分别是个人或领袖的魅力、传统及法理制度。新制度主义社会学概念上的合法性更多强调对理性制度之上的权威的认同和承认。

正如组织存在于一定的制度环境基础上并服从合法性机制一样，制度得以存在的重要条件是要建立在合法性基础之上，即制度的建立是超越了个人的私立，为大家所承认并接受的，是合乎情理和社会期待的^⑪。”从宏观层面看，在新公共管理运动和全球化浪潮的席卷下，绩效管理已成为各国非营利机构管理变革的普遍趋势。2008年中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出政府部门要推行绩效管理，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。这一背景有力地推动了我国大学的管理变革。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》指出要“完善公共教育事业经费的绩效评价制度”，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中进一步明确提出要“完善目标管理和绩效管理机制”，这样的社会背景和外部制度环境，为大学绩效管理制度的实施提供了合法性基础，即绩效管理制度是符合社会发展趋势的、被人们认可并能达到某种社会预期的。从微观层面看，高校绩效管理要得到有效的实施，除了要服从技术环境的要求提高其资源配置效率、管理效能外，还要服从内部制度环境的合法性要求。也就是绩效管理不但要在法律、准法律的框架内制定，管理实践要符合现有规则，管理规程要符合主流价值观和社会期望，而且要使管理理念深入人心，为教职员工所视若当然，并内化为行动的力量。当绩效管理的正式规则、行为规范及文化认同很好的契合时，这一制度体系就会更稳定和持久。当三者不一致时或外部的环境变化时，制度面临变革的压力，将产生“合法化危机”，从而导致制度的变迁。

合法性机制通过强意义和弱意义两个层面对组织行为产生影响。强意义是指组织行为、组织形式都由制度塑造，组织或个人没有自主选择性。弱意义指制度通过影响资源分配或激励方式来影响人的行为^⑫。大学实行绩效管理是顺应了外部环境的发展趋势和内部管理变革的需要，逆而行之学校将处于落后、被动的局面，这已成为广为接受的事实，从这一层面看是强意义的合法性在发挥着作用。绩效评价是绩效管理中的关键环节，通过建立评价指标体系和激励机制对教学、科研和管理活动进行定性或定量评估，通过对评估结果和信息的科学使用进行奖惩，从而引导集体和个体的行为符合组织的需要，使集体和个人的目标与学校的战略目标同步实现，这是合法性机制在弱意义上发挥着作用。

四、我国大学绩效管理中存在的问题

大学学科为基础相对松散的组织结构、人才培养的滞后性及培养质量的综合性、科研成果转化的复杂性以及文化传承和引导的长期性，使得我国大学绩效管理和绩效评估工作发展缓慢。20世纪90年代，随着高等教育扩招，高校规模迅速扩大，尽管政府持续增加对高等教育的投入，高等教育资源紧张的问题还是日益凸显。在新公共管理运动的影响下，我国大学开始引入绩效管理。从现状看，绩效管理的理念有了一定程度的普及，许多高校不同程度的开展了绩效考核、实行了绩效工资，学校的办学质量和办学效益有了一定的提高。但总体上看，大学绩效管理还处于起步阶段。无论在理论研究还是实践探索层面，大学的绩效管理还存在很多共性的问题，具体表现在以下几个方面：

1.缺乏系统、科学的绩效管理规制性制度框架

绩效管理是一个不断循环和提升的过程，其中目标管理、绩效评价和激励控制环节居重要地位。一个系统、科学的绩效管理体系不仅仅包括绩效计划制定、过程控制、绩效评价和反馈等绩效管理关键环节，还包括前端的目标确立和后端的激励机制。目前高校绩效管理的理论和实践尚处于探索阶段，缺乏系统、科学规制性制度的设计，在绩效管理的实施中出现了一些问题，主要表现为：

第一、绩效管理缺乏系统设计，缺乏指导性政策文件，有些高校认为开展绩效评价就是实行了绩效管理。第二、在目标管理和绩效计划规章制度方面，一些高校总体战略目标模糊，短期、中期和长期战略目标定位不明晰，在具体操作中很难将目标层层分解到院系和个人，致使战略目标和绩效计划不能很好衔接，目标导向功能不能有效发挥，造成了绩效管理与组织目标相脱节或仅仅流于形式的现象。第三、在过程控制规章制度方面，一些学校缺少监督机制，过程控制力量薄弱，出现重结果轻过程的现象，导致教学科研的质量无法得到切实保证。一些学校仅仅对教学、科研、管理的绩效实施评价，缺少反馈和持续改进机制，无法实现评价的真正目的。第四、在绩效激励规章制度方面，高校的绩效激励更多的体现为对教学、科研、管理等绩效评价结果的激励，存在重结果激励轻过程激励的情况。在结果激励中，重物质激励轻精神激励，并且负激励手段运用不够，使得一些教工缺乏危机意识。

因此，绩效管理规制性制度的建设成为管理中的首要任务。

2.绩效评价的规范性制度要素需进一步规范和优化

作为绩效管理的关键环节，绩效评价工作备受重视。很多高校设立了专门的评价机构，建立了相对完善的绩效评价指标体系和较为规范的评价流程，但是在具体实施过程中存在一些误区，以至于不能很好地发挥评价的激励、资源配置的作用。主要体现在以下方面：

第一、绩效评价的价值取向不明确。绩效评价的标准体现着学校的价值取向和对未来发展的预期，由于受外界对大学排名和评比等的影响，高校产生了重科研轻教学、重数量轻质量的现象。此外，如果忽视学科间的差异性、忽略院系绩效与个人绩效的差异容易挫伤了院系和个人的积极性。第二、未充分发挥绩效评价指标体系的引导功能。有些高校绩效评价指标体系不是建立在对学校战略目标层层分解的基础之上，不能充分反映学校战略意图、难以引导个人目标、院系目标与组织目标保持一致。第三、绩效评价结果和信息使用不充分。目前高校绩效评价的结果多停留在与薪酬挂钩阶段，激励手段较单一，缺乏导向性，使员工很难将自身的发展与学校的发展结合起来。即使是利用绩效评价来配置资源的学校，也仅仅是对增量资源进行分配，绩效激励的力度还不够。

3.对绩效管理存在文化认知上的偏差

一项管理制度的构建和完善要得到广泛认同，必须经历一个不断协调、趋向一致的过程，其认知上难免会存在偏差。缺乏对绩效管理系统的认识，容易产生把绩效评价或绩效工资制度等同于绩效管理，认为年度的德、能、勤、绩等定性考核或院系和个人的教学科研绩效评价就是绩效管理的误解，弱化绩效管理的有效性。其次，受传统管理体制的影响，加之对信息掌握的不对称性，绩效管理的主客体间缺乏有效的沟通和互动。教职员工往往把自己视为任务和评价标准被动的接受者，缺少将个人绩效与组织绩效的提高紧密相连的能动意识，更缺乏主动参与管理过程的意识。而且由于缺失反馈和改进环节，教职员工不能及时、清楚地了解自身工作中存在的问题及改进的措施，个体的潜能得不到有效发挥。

正是对大学绩效管理的意义和价值未达成高度共识，维持制度合法性的基础容易受到挑战，从而会影响绩效管理的实施成效。

五、构建和优化大学绩效管理制度的一些思考

迈耶和罗恩认为，如果一个组织在正式结构中融合了社会承认的理性要素，就会提高自身的合法性，增加资源和生存能力^⑬。大学实施绩效管理符合社会发展的趋势，既是外部制度环境的有机组成部分，也是大学更好生存和发展的前提。组织内部的制度要素构成及合法性机制则构建了大学绩效管理体系的坚实框架和内核。因此，为了提高大学组织绩效和管理效能，在构建和优化大学绩效管理制度时，要注意以下事项：

1.加强绩效管理及配套规章制度建设。这是绩效管理制度化的基础。在协调大学内部不同利益相关者的利益、最终达成一致的过程中，要建立和完善各项规章制度，使之协调配套。通过规则、激励机制等强制手段约束、激励各利益相关者的行为，为绩效管理提供执行和评价依据。

2.体现绩效评价规范性和有效性的原则。绩效评价要以规范性和有效性为基础，充分体现评价公平的价值取向。此外，由于大学内部的不同部门、不同学科、不同层次人才的特点和要求各不相同，绩效评价还要体现出一定的差异性。另外，在评价时要融合行政评价、专业评价和国际评价等多元视角。

3.提高员工对绩效管理的认知度。从历史上看，任何制度的变革，首先要从意识形态领域着手。如果没有从文化认知层面推广大学绩效管理的理念，得不到广大教职员工的理解和认同，直接从规制性层面进行操作，容易产生绩效管理成本高、绩效管理失效、团队建设受阻等问题。