党的十八大之后，城镇化转型发展的现实需求愈益迫切，被赋予更高要求的“新型城镇化”概念应运而生。作为国家发展战略，新型城镇化最为重大的内涵转变就在于，从以往单纯追求城市人口规模与区域空间扩张的发展模式，发展到关注以人为核心的城镇化质量的提高、关注农村人口向城市迁移过程中“市民化”的有效完成和公共服务均等化的平等获得。然而，长期存在的城乡二元格局，大量流动人口涌入城市，以及户籍与公共服务彼此捆绑等一系列现实问题的存在，使得公共服务非均等化成为当下影响社会公平正义的突出问题。因大量迁移人口进城务工而导致的公共服务供给不均等问题尤为突出地表现在外来人员随迁子女的义务教育问题上。如何保障外来人员子女享有义务教育基本公共服务并逐步实现均等化，现实困境与政策突破究竟在哪里？本文试图对这些问题进行探讨。

一、人的城镇化是新型城镇化的核心

什么是城镇化？不同学科的定义并不完全相同。目前，通常采用城镇化率来衡量城镇化水平的高低。所谓城镇化率，指一个国家中居住在城镇内的人口占总人口的比率。正常情况下，城镇化率与城镇化发展水平成正相关关系，即城镇化率越高，城镇化发展水平就越高，反之亦然。对于中国的城镇化率该如何确定，一直存有按“常住人口”和“户籍人口”两种不同的计算方法。国家统计局2013年2月24日发布的数据显示，2012年末全国大陆总人口数为135404万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%。这意味着，中国大陆的城镇化率为52.6%。^①不过，中国社科院对这一官方统计数据提出了质疑，在2013年《城市蓝皮书》中显示2012年我国按户籍人口计算的城镇化率仅有35.29%，比国家统计局公布的按常住人口计算的城镇化率低十几个百分点。^②两组城镇化率的差距说明，存在着一批生活在城镇但并不享受城市市民待遇的群体，即所谓的外来务工人员。这种大量外来务工人员在城市就业、但却不具备相应的户籍、不能实现市民化的城镇化现象，目前被称之为“半城镇化”。“半城镇化”使外来务工人员只能实现职业的非农化和居住的城市化，却无法实现身份的市民化，更难以获得与城市户籍紧密挂钩的福利资源和公共服务，严重制约着城乡一体化发展进程和社会公平体系的构建，阻碍了我国经济社会的现代化发展。

作为新型城镇化的核心内容，“人的城镇化”已经获得广泛共识。那么，何谓人的城镇化？党的十八大指出城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由乡到城的转变，实现城乡统筹和可持续发展。^③从这个意义上说，城镇化并非简单的人口学和地理学意义的迁移转换，实现社会学意义上的身份融入和群体融合才是人的城镇化的真正要义。因此，人的城镇化表面上看是由农民身份转化为市民身份即农业转移人口的市民化，而本质上是其生活方式、价值观念、社会心理等层面与城市居民不断趋同，并最终实现城市融合。它包括了显性层面上的社会身份获得和隐性层面的社会融合融入两个方面。只有这样，农村转移人口才可能不仅事实上生活在城镇，而且还能够与城镇居民共享城市发展的成果，在城市中真正获得内心精神的满足和人生意义的实现，最终实现文化的相互认同与情感接纳。

只有解决好流动人口问题才能真正实现新型城镇化。在大量农村人口流向城镇的过程中，一方面，大量农村青壮年劳动力背井离乡，老弱病残幼留守乡村，农村地区的生活环境和精神文化呈现出一种原子化、空心化、老龄化特征，成为一个被遗忘甚至被抛弃的角落，使得离乡进城务工人员对农村及其文化越来越疏离；另一方面，传统户籍制度所造成的城乡二元身份差异，使得外来务工人员虽生活在城市中却不能享受同城市市民同等的社会福利和公共服务。作为中国特有的一类群体，“农民工”既已事实上离开生养自己的乡村在城市生活，却又大多数无力获得所在城市的身份资格，他们的社会身份处于农民与市民之间的灰色地带。这种尴尬境地使得为数不少的外来务工人员对于自己的身份出现模糊性、边缘性与流动性的认同危机。财政、户籍、社会保障等制度障碍，生活方式、思想观念等与城市适应相关的文化心理障碍，以及城市对外来务工人员及其随迁子女的歧视与排斥，使他们无法拥有定居在城市的平等权利，无法与城市居民及其子女一样有尊严地生活。生活在城市中的外来务工人员尤其是新生代外来务工人员，出现了农村“回不去”、城市“留不下”的无奈状况，遭受着无法平等享受城市优质公共服务和构建农村生活意义世界与精神家园的双重困境。因此，关注外来务工人员及其子女的文化认同与建构是新型城镇化发展战略的当务之急。

二、实现人的城镇化关键在于义务教育公共服务均等供给

实现人的城镇化，关键在于化解外来务工人员及其子女文化认同偏差和身份认同模糊的危机现状，使他们正确认识农村传统文化和城市现代文化，能够在城市这个多元的公共交往空间里进行文化、思想、情感的平等交流和相互认同。^④这需要为外来务工人员及其子女心灵秩序的重构提供源源不断的制度条件和社会环境支撑。其中，公共服务均等供给是关键，尤其是作为最具民生特点的基本公共服务产品类型，能否实现义务教育公共服务均等供给成为实现人的城镇化最为现实的考量之一。然而，城镇化高速发展带来的大规模人口流动，使得原本就已存在的地区之间、城乡之间深重的教育不均衡问题愈加凸显、更为复杂。

(一) 从宏观层面看公共教育财政分配不均问题依然突出

我国幅员辽阔，地区之间经济发展政策和收入水平不同，尽管国家在义务教育均衡发展方面做了很多努力，但是区域性资源配置不公问题依然突出。根据《2013年全国教育经费执行情况统计公告》及其附件——《2013年全国教育经费执行情况统计表》(以下简称《统计表》)的数据分析，可以看出我国现阶段义务教育基本公共服务均等化的真实状况。根据《统计表》的数据显示(图 1)，各地区中小学生均公共财政预算教育事业费分配严重不均，其中，河北、山西、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏等16个省份一半以上的地区小学生均公共财政预算教育事业费低于全国平均水平，河北、山西、安微、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏等15个省份近一半的地区中学生均公共财政预算教育事业费低于全国平均水平。“中小学教育生均公共财政预算教育事业费的结构分析表”(表 1)显示，普通小学生均教育事业费的最高值是最低值的5.55倍，普通中学生均教育事业费的最高值是最低值的5.30倍。北京市在义务教育阶段中的生均教育事业费排名第一，其中，普通小学生均教育事业费分别是全国平均值和最低值的3.15和5.55倍；普通中学生均教育事业费分别是全国平均值和最低值的3.52和5.30倍。我国义务教育基本公共服务财政来源主要是地方政府，在各地区经济发展存在严重差距的格局下，现行财政体制加剧了义务教育财政分配的不均，导致了义务教育公共服务供给的严重失衡。与此同时，区域性的差距不仅表现在省域之间，省内不同城区间的教育财政也存在严重的不均等。根据《2012年上海市区县教育经费执行情况的通报》数据显示^⑤，小学在校生生均经费最高值黄浦区(41180.28元)是最低值奉贤区(12103.34元)的3.4倍，中学在校生生均经费最高值黄浦区(45682.80元)是最低值青浦区(16796.92元)的2.7倍。同时，由于二元化的经济结构，我国各地区义务教育阶段生均经费标准差城乡差异呈现出随时序变化而增长的态势^⑥。从这个意义上说，公共教育财政合理公平分配是实现义务教育基本公共服务均等的一个重要的方面。

(二) 从微观层面看办学条件等硬件设施资源占有不均现象非常明显

2011年底全国各地区都通过了“两基”达标验收，义务教育发展的确取得了一个伟大的跨越。这容易使我们产生一种错觉：义务教育的问题已经得到解决。但事实上，随着城镇化的快速发展，城乡之间及不同地区之间义务教育基础设施资源占有严重不均，办学条件不均衡的问题依然十分严重。大量的义务教育基本公共服务资源流向城市，广大农村地区公共服务资源严重匮乏。这种不均现象体现在硬件资源配置等办学条件的差异，主要包括办学用房、固定资产、教育信息化教育设备等。根据《2013年教育统计数据》的最新统计，经过分析显示：城乡相关办学基础设施分配出现严重不均衡状况。其中，城市普通小学办学用房数量均高于农村小学(图 2)；城市普通小学的固定资产总值是农村的一倍，教学仪器设备资产值和实验设备资产值均高于农村(图 3)；城市普通小学教育信息化教学设备占有量远远超过农村普通小学的占有量(图 4)，其中城市普通小学计算机占有量是农村的2.57倍，城市普通小学用于教学的计算机占有量是农村的2.64倍，城市普通小学平板电脑占有量是农村的2.94倍，城市普通小学的多媒体教室是农村的3.47倍。城市普通中学在教室、实验室、图书室、微机、语音、体育馆的设施配置数量均远远高于农村(图 5)；城市普通中学的固定资产总值是农村的4.52倍，教学仪器设备资产值和实验设备资产值均高于农村(图 6)；城市普通中学教育信息化教学设备占有量远远超过农村普通小学的占有量(图 7)，其中城市普通中学计算机占有量是农村的4.1倍，城市普通中学用于教学的计算机占有量是农村的4倍，城市普通中学平板电脑占有量是农村的4.1倍。

(三) 从过程层面看教育中的“遗忘”和“差别”对待问题普遍存在

学校教育对实现人的城镇化和社会化具有重要的引导作用。但随着城镇化的快速发展，学校教育也面临着前所未有的挑战。一方面，农村留守儿童义务教育问题主要体现在：学校教育的育人价值被忽视，由于农村学校师资及各种资源的匮乏，不仅忽视了对留守儿童全面发展教育的关注，而且无法有效地对留守儿童进行心理健康教育、生命教育和安全教育等。尤其学业成绩落后的留守儿童更是如此，甚至成为被教育遗忘的群体。另一方面，外来务工人员随迁子女在城市学校平等接受义务教育同样面临着严重的问题：首先，随迁子女在学校教育过程中存在被“差别”对待和评价现象。由于随迁子女在生活习惯、举止言谈、思维方式等方面与城市学校教育文化往往存在一定的差距与隔阂，在学校生活中，已有的“标签”会影响对学生应有的对待和评价。一些调查表明，教育过程中给予城市儿童和随迁子女的差别对待和评价，极易打击外来务工人员随迁子女的自信心，使其选择逃离学校或辍学，严重者甚至产生报复社会的想法。另外，随迁子女在接受学校教育过程中存在着不同程度的排斥现象，包括文化排斥、制度排斥、经济排斥、资源排斥及自我排斥等，这种排斥不仅来源于教师，而且来源于城市家长、城市同辈群体等，影响着随迁人员及其子女在社会、文化、身份等各方面的认同。这些问题不解决，就很难真正实现外来务工人员及其随迁子女城市生活意义与价值的重建。

宏观资源、微观条件、受教育过程等种种因素叠加在一起，成为许多农村劳动力纵然历尽千辛万苦，但为了子女能够享受城市优质教育资源而甘愿成为城市流动大军一员的强大动力，也因而给政府均等供给义务教育公共服务带来巨大的挑战和压力。

三、义务教育公共服务均等供给的政策构想

公共服务均衡是指政府及公共财政为不同利益集团、经济成分或不同社会阶层提供同等对待的公共产品和服务。^⑦义务教育基本公共服务均等供给可以从以下几方面寻求制度或政策的重构。

(一) 强化政府责任，深化义务教育基本公共服务制度变革 1. 建立均衡导向的义务教育财政投入机制

义务教育是国家给予每一个社会公民免费提供的教育，属于基本公共产品，政府的责任就是为公民提供均等的义务教育基本公共服务，义务教育经费主要应由政府提供，而不是由市场供求决定^⑧。罗尔斯曾在《正义论》一书中指出，政治过程是一种选择政府并制定正义立法的正义程序，政府应通过建立一种公立学校体系来保证具有类似天赋和动机的人都有平等的受教育、受培养的机会。^⑨因而政府需要建立均衡导向的义务教育财政投入机制。首先，建立义务教育基本公共服务财政增量投入机制。数据显示，2013年我国全国公共财政教育支出占公共财政支出的比例为15.27%，比上年的16.13%降低了0.86个百分点^⑧，这说明我们缺乏有效的教育经费增量投入机制。因此，应该建立科学合理的义务教育基本公共服务财政投入稳定增长的机制，确保义务教育基本公共服务财政支出的增长速度高于或不低于公共财政支出。其次，构建完善的义务教育财政转移支付制度。县域内义务教育基本公共服务均衡化目标的实现需要规范义务教育专项转移支付方式，保障区域间转移支付的公开、公平、公正。“两为主”政策要求由流入地承担外来务工人员随迁子女的义务教育，但随着大量人口流向城市，流入地政府的财政也难以承受。因此，中央政府应根据人口流动的规模，科学合理进行财政转移支付的补偿，调动流入地完成义务教育公共服务均衡供给的积极性。再次，加快建设事权与财权相统一的财政管理制度，细化各级政府事权和财权的划分，明确规定各级政府义务教育基本公共服务财政预算与支出的统一标准和工作规范，弥补现行教育财政制度的缺陷。

2. 剥离户籍制度背后依附的权利和福利

在人口迁移流动成为一种普遍常态的社会现实下，原有的户籍制度早已不能适应社会的发展。一纸户籍分割了市民与农民的社会身份，区隔了市民与农民的社会公共产品享有，制造了根深蒂固的城乡二元结构。户籍制度的改革应回归户籍作为人口登记统计的功能，将其简化为居住登记制度，取消针对非城市户籍人口的各项歧视性管理。改革的关键在于分离户籍制度与其所依附的福利和权利的关系。然而，这是一项牵一发而动全身的综合治理改革，必须首先从根源上消除户籍区隔、超越政策局限，均衡城乡、区域福利差距，构建集统一性、全民性、强制性、公平性和保障性等诸多特点于一体的户籍管理制度。与新型城镇化发展战略相适应，改变原有随户籍享有的基本公共服务权利，建立基本公共服务权利“随身跟人”的管理机制。

3. 构建可操作的政府间协调监督机制

我国城乡和地区之间义务教育基本公共服务之所以严重失衡的另一个原因，是由于政府间的协调监督机制不完善。各级政府部门之间应加强交流合作与相互协调，加快人口信息平台的共享共建，做好相关基础数据的定期更新交换，避免各部门之间互设壁垒、沟通不畅，由“碎片化”管理走向“整体性”管理，建立整体性治理的服务型政府。它要求公共服务的提供在政府各职能部门之间有良好的协作，资源共享，在考虑利益群体、执行衔接流畅、反馈迅速全面的基础上进行决策。^⑨只有这样，才能充分利用各部门掌握的人口信息，把握流动人口及其随迁子女的变动趋势和生存发展状况，科学合理地制定义务教育发展规划，为实现义务教育基本公共服务均等化提供准确可靠的信息保障。同时，还要尽快完善教育监管法规，建立具有权威性、全面性的教育监督机制，设立教育法律监督委员会，建立有效的公民社会监督机制，对义务教育基本公共服务供给的财政预算、投入和使用进行有效的监管。把义务教育基本公共服务供给均等化工作纳入政府工作的评价考核中，建立可操作性的绩效考核机制，制定明确的考核目标，设置可量化的考核内容明细，采取多样化的考评方式，兑现考核奖惩。

(二) 激发教育部门智慧，创新教育管理方式

新型城镇化发展战略给我国义务教育管理部门带来了空前的挑战和困难，需要教育部门焕发智慧潜能，创新管理方式，扩大优质教育资源的覆盖和辐射成效。

1. 打通城乡阻隔，实施一体化管理

城乡一体化管理打破二元化管理体制的束缚，避免城市教育或农村教育的孤立，整合城乡义务教育资源，提供双向沟通、良性互动的动态均衡的义务教育基本公共服务，实现城乡义务教育均衡发展^⑩，共强共荣。一方面，教育行政部门需要立足于城乡统筹发展，建立科学合理的城乡一体化的各项教育管理标准(如中小学教师编制标准、学校办学条件标准、教育质量评估标准等)，实现依法治校，使城乡义务教育公共服务均衡供给有法可依，有章可循，落实标准化办学。同时，需要积极探索城乡校长教师的选拔、任用和交流管理模式，通过城乡联合校一体化管理改革，缩小城乡教育差距；通过城乡学校结对、支教下乡、集中培训等方式提高农村教师的职业素养，培养和稳定农村优质教师队伍，提高农村教育质量。

2. 开展委托管理，提高薄弱校办学能力

委托管理在保持现有学校所有权的基础上，将薄弱学校管理权委托给优质学校进行管理，避免了经费管理、人事安排等复杂问题的处理。近几年来，上海对委托管理开展了积极的探索，在提高薄弱学校办学能力、有效降低“择校热”、实现优质教育资源共享等方面取得了良好成效，成为推进区域间教育均衡发展的重要管理措施。委托管理立足于托管契约，将托管双方的义务与权利进行强制规范，由政府出资委托具有优质教育资源的学校或机构对薄弱学校进行管理。^⑪通过委托管理的方式，可以将先进的办学理念、教学方法、优质的教学资源等引进到薄弱学校，实现优质教育资源的均等化，提高薄弱学校自主办学实力，最终实现区域内义务教育均衡发展。

3. 实施集团化管理，整合优质教育资源

集团化办学通过建立诸如共享制、章程制、督导制等科学管理机制，降低管理成本，促进各项资源的优化组合以及教育经费、设施设备、师资队伍等义务教育公共服务资源的均等配置。通过“城乡互助共同体”、“名校+弱校”、“名校+打工子弟学校”等多种管理形式，有效扩大优质教育资源覆盖面，提高教师专业化发展速度，激活办学机制，凝聚学校领导力，培育特色性学校文化，为促进义务教育均衡发展提供创新思路。

4. 落实学区化管理，实现优质资源共享

在学区化管理中，管理组织结构呈扁平化，降低了管理成本，在学区内对义务教育学校进行统筹，科学安排学区设施设备资源、优秀教师资源、丰富的课程资源及管理信息技术支撑等各项教育资源的共享，打破原有学校之间的壁垒和交流障碍，实现学区内优质教育的普惠均衡、多元互动、资源共享、合作共赢。上海的徐汇、北京的东城等不少地区已经在积极推行学区化管理方式，通过学区内资源整合，实现优质教育均衡发展。学区化管理是尝试探索从教育管理走向教育治理，实现义务教育基本公共服务均等化的重要举措。

(三) 转变学校定位，注重受教育过程中的公平参与和均等发展^⑫

义务教育学校的使命是使每一个学生获得适合自身成长需要的教育，它是义务教育均衡发展的最终落脚点。相比于城市学生，外来务工人员子女在知识储备、见识视野、学习习惯等方面都处于劣势地位。因此，在新型城镇化建设过程中，必须充分发挥学校的基础性作用，让“每个人都有机会通过教育改变自身的命运”真正落实到学生每一天的教育生活中，渗透到孩子每个人的生命历程里。

1. 对家庭支持不力的学生开展补偿教育

补偿教育主要是针对处境不利的学生，强调为他们提供积极补助的教育措施，弥补他们在语言、阅读、认知、情感及文化等方面的不足。在新型城镇化建设过程中，首先要对处境不利、家庭支持不力的儿童提供补偿教育，比如在课程设置上，开设一些习惯培养、行为养成、心理健康等校本课程，有针对性地引导外来务工人员子女掌握基本的自我调节能力；在教学过程中，有意识地在授课、互动等环节给予外来务工人员子女更多关注和帮助；在课后反馈时，给予他们更多的肯定和引导，增强其对学习的兴趣和自信心，让他们看到努力的方向。

2. 对背景多元、阶层分化明显的孩子开展融合教育

融合教育主要指通过各种教育途径和活动，为家庭背景复杂多元、社会阶层日益分化的学生群体提供平等的受教育机会，打破城乡限制，营造包容、团结、互助的学校氛围。它是城乡两类不同群体之间文化开放、接纳和认同的教育，是尊重每一个学生的独特性，通过各种教育途径和活动促进外来务工人员子女在习惯、心理及文化等方面实现农村文化和城市文化的相互认同和意义重建，获得内心愉悦的学校教育生活。开展融合教育，学校要引导教师和学生尊重外来务工人员子女的主体地位，平等对待学生，引导他们在生活习惯、思维方式、价值观等方面相互悦纳，使他们能“潜移默化”地融入城市学校教育；同时，学校要努力营造多元文化氛围，关注农村与城市的文化衔接，营造多元共存的学校环境，使师生之间、生生之间、家长之间能够相互理解、相互尊重，消除彼此之间的误解、偏见和歧视；另外，也要加强家校合作，主动加强与家长的沟通，为外来务工人员提供家庭教育的知识支持，促使城市家长消除歧视和排斥。

3. 包容差距、尊重差异的个性化教育

个性化教育是从学生的兴趣和实际问题出发，尊重每一个个体的潜能开发和需要，在尊重差异的前提下最终实现每个个体自我成长、自我超越的教育。这是教育公平发现的最终目标。包容差距、尊重学生差异的个性化教育，要求学校在教育教学中应满足每个学生的个性化需求，尊重每一个学生的独特性，让每一个孩子通过教育改变自身命运的梦想成真。

所有的生命都具有同等的价值。在同一片蓝天下，当外来务工人员及其子女和城市居民一样有尊严地生活，同等享受各种社会福利和基本公共服务，才能真正完成以人为核心的新型城镇化从量到质的转型，2020年常住人口城镇化率达到60%的宏伟目标才不仅仅是一个空洞的口号。