现代社会组织是以市场行为为特征的多元组织复合体，中央政府承担主要社会公共职能。高等教育机构作为现代国家的主要社会组织之一，必然处于中央政府的职能行使范围之内。教育财政学观点认为：“除了规定培养目标、制定教育方针和设置专门机构与官员进行管理以外，国家控制教育的最重要途径就是运用财政拨款等经济手段。”^①美国是世界高等教育强国，究其原因，国内有学者指出，“联邦政府已经成为美国现代大学发展的最主要外部力量”^②。而美国教育史学家鲁迪(Willis Rudy)则明确指出了这一外部力量主要是来自联邦政府的财政力量。他认为，“从此(战后)，联邦政府的财政支持成为高等教育发展的核心力量”^③。据此，以联邦政府资助的视角进行观察，能够精准把握美国高等教育发展的重要动力源泉问题。

美国联邦政府高等教育财政资助是联邦政府运用财政法律手段，规范权威地干预和调控高等教育，引领美国高等教育健康发展的主导性财政法律运营机制与模式。历经历史演化，至今已形成较为完备的资助体系。这种体系的根本机制是以联邦政府整体规范调控为主导与市场总体创新选择为主体有机合作、以科研资助和大学生资助相辅相成为主要通道和方式，在促进与保障美国高等教育有效公平、科学技术创新、社会繁荣进步上发挥了重要作用。现代美国高等教育财政资助属于多元参与模式，在这种模式下，除社会广泛资助外，政府财政性资助涵盖联邦、州和地方三级政府的教育经费拨付。在美国高等教育财政资助总额中，相较于州政府的资助，尽管联邦财政资助份额所占的比例并不高(1985—1991年统计数据表明，联邦资助比例大约占高等教育经费总额的12%左右^④)，但历史表明，联邦政府已经成为美国高等教育发展的主要外部推动力，并引导高等教育的发展方向。

美国教育学家、前哥伦比亚大学师范学院院长劳伦斯·A.克雷明(Lawrence Arthur Cremin)尝试将生态学方法运用于教育研究，教育生态学研究思想由此产生。这一研究思想划定了研究范式的主要原则，即坚持研究的全面系统性、有机联系性和动态平衡性。美国联邦政府高等教育财政资助机制的形成及其演化是在中央政府宏观调控和法制规范下，政府与社会市场的整体性合作的产物。这一过程从本质上是资助形态的动态平衡发展过程。所谓“资助形态”，是指联邦政府高等教育财政资助这一教育现象在不同历史阶段的表现形式。联邦政府作为重要的外部环境因子，与高等教育之间结成了独立的生态系统。不同的历史背景、不同的社会学发展思潮、不同的联邦主义下资源分配原则等多维因素，共同决定和导演了历史上美国高等教育财政资助系统中联邦政府角色的变迁。基于此，本文以教育生态学的观察视角和研究范式对美国联邦政府高等教育财政资助形态的历史生成、发展和完善过程进行了阶段划分与分析。

一、美国联邦政府高等教育财政资助的社会放任时期(二战前)

新教理论控制着美国社会的早期生活。1789年，美国宪法正式提出了“政教分离”原则。根据这一原则，联邦政府虽然代表国家行使权力，但却被无形地限制在社会事务管辖范围之外，无权介入新教涉足的社会事务。美国新教的价值观也就成为这个新兴国家最初的政治经济生活主导力量。后来出现了宗派主义，各个教派都希望建立自己的学院。在慈善捐赠思想和传播各自教义的目标下，到独立战争之前，各基督教教派相继建立了九所学院。^⑤这样，宗教成为早期美国高等教育的重要财政提供者，学院财政对宗教资金产生了严重依赖。另外在1791年，第一届国会提出了关于宪法的十条修订案，修订案规避了联邦政府行使高等教育的责任。^⑥早期美国联邦政府高等教育财政资助责任的缺失与社会资助的自由随意由此滋生。

在联邦政府通过财政方式干预教育的模式尚未形成时，大学难以从中央政府渠道获得强有力的财政支持，因此不得不求助于私人。内战结束到19世纪的后半叶，美国资本主义进程加快，涌现出一大批拥有巨额资产的工业资本家和银行家。他们对提高人力资本水平有强烈的需要，加之受宗教慈善捐赠思想的影响，于是对捐助大学产生了浓厚的兴趣。工业资本向高等教育大范围的捐赠资助成为当时美国大学(特别是私立大学，如约翰·霍普金斯大学、康奈尔大学等)财政收入的重要来源。

针对这些情形，美国著名高等教育专家伯顿·克拉克教授(Burton R.Clark)曾经指出：“早在中央政府接过作为科研经济的首要赞助者以前，争取外部私人资助的大学已经学会如何扩大它们的创新内容。财政多样化的习惯早就形成了。”^⑦研究者们普遍认为，这时期美国高等教育财政资助主导力量在私人，而非政府。这种情形随着1862年《莫里尔法案》的颁布实施而发生了改变。联邦政府借助这部法案，以土地赠予的形式介入高等教育。在此基础上，又衍生出“康奈尔计划”和“威斯康星观念”，直接导致了大学社会服务功能的形成。之后，联邦政府又陆续颁布了《第二莫里尔法案》、《海奇法案》、《史密斯—休斯法案》等一系列职业教育资助法案。表 1显示了早期美国高等教育财政资助的基本结构。

将表格中的项目进行同类合并后发现，社会捐赠、州政府资助和学费成为一战前高等教育资助的主要形式。联邦政府的资助程度非常低，甚至直到1909-1910年度都没有明确的数据记载。客观来说，整个19世纪至一战前联邦政府扮演的角色是比较“温和”的(Modest)。^⑧比如，在1913年美国联邦政府用于教育的全部支出是500万美元，而同年卡耐基基金会则为教育支出了560万美元。^⑨但资助程度不高并不能抹杀联邦政府参与高等教育的重要意义。这一时期已经显现了联邦政府高等教育财政资助形态的雏形，即联邦政府首先通过土地赠与和农业技术资助等简单形式介入高等教育，同时辅之以相应的资助立法。

19世纪末美国经济危机后，社会对联邦权力加强的呼声日甚。1914年爆发的第一次世界大战彻底改变了大学与政府的关系。1916年6月，联邦政府在国家科学院之下成立了国家研究理事会(NRC)，它组织的战时科学研究对美国赢得战争起到了至关重要的作用。战争也帮助美国大学生资助从民间真正转移到了政府。1916年和1918年，国会分别创建了预备军官训练团(ROTC)和学生军队训练队(SATC)。这些联邦项目和计划帮助学院渡过了因一战而使学生锐减的危机。20世纪30年代前后爆发的大萧条使美国陷入了严重社会危机，州政府和社会力量在大危机面前已经无法帮助大学破解困境。罗斯福上台后，为对抗大萧条，实施了一系列“新政”，国民资源保卫队(CCC)和国家青年事务管理局(NYA)便是两个包含教育成分的著名劳动救济计划。

这样，二战前，联邦政府就基本建立起了以工农业资助、军事科研资助和人员培训资助为主要内容的联邦高等教育财政资助体系。但这一时期的联邦政府资助内容和资助机制还处于“萌生发育”阶段。尽管如此，对于艰难培育起来的这项资助，大学已经表现出了不断增长的渴求，特别是在资金需求较大的科学研究领域。大规模昂贵的科学任务就成为了华盛顿的责任。^⑩私人受财政能力限制已经无法完成大规模的自然科学项目资助。

二、美国联邦政府高等教育财政资助的行政干预加强时期(二战后至20世纪60年代)

大萧条至二战结束，在凯恩斯国家干预主义的支撑下，罗斯福新政赋予了联邦政府更多的权力，一部分州的权力层移至联邦政府。在满足军事服务需要的国家目标下，基本形成了以军事科研拨款和军队人员资助为主要内容的联邦政府高等教育财政资助模型。战后，迫于冷战和苏联卫星上天事件的政治压力，在约翰逊总统实施的“伟大社会”(Great Society)运动的影响下，拉开了战后长达二十余年的联邦行政加强干预高等教育的帷幕，形成了“政府-大学”关系下的高等教育财政资助主导模式。

在这一时期，“大学校长和学院院长都像他们讨好州政府和工业头头们那样劲头十足地去讨好华盛顿方面”^⑪。校长和学校的努力取得了丰硕的回报，联邦的资金为高等教育的发展提供了巨大动力。从大学财政资助结构的分解来看，虽然这一时期非联邦渠道的资助也有大量增长，但由于联邦政府资助的增加幅度更大，其他渠道的资助增加并没有超越联邦政府资助增长的优势，来自联邦的资金在高等教育财政资助结构中处于显要位置。表 2显示了二战前后联邦政府资助的变化情况。

从上表中可以发现，二战前后联邦政府资助高等教育的程度已经极大提高。联邦的资助占大学财政资助总额的比例，由1939—1940年度的7%迅速提高到了1949—1950年度的29%。联邦财政资助程度加强的趋势在战后一直得以持续二十多年。

联邦政府行政资助干预加强的另一种形式，表现为这一时期大量联邦资助立法的颁布。1944年《士兵权利法案》的实施，标志着美国高等教育大众化时代的开启；同年，《科学—无止境的边界》报告出台，明确了联邦政府应该成为大学基础研究的主要资助者，规划了战后美国科学研究的基本框架；1958年颁布了《国防教育法》，通过提供国防学生贷款资金，创建了美国最早的联邦教育资助体系，标志着美国联邦政府对大学生进行全面资助的开端。它的重要之处并不在于它具体的条款规定，正如安德森教授所言，这部法案的重要之处在于它在“心理”上的突破；^⑫1965年《高等教育法》成为美国历史上第一部专门而全面涉及高等教育的立法，标志着美国联邦政府对大学生资助制度的完备与确立。种类繁多的联邦资助立法，见证了这一时期联邦政府对高等教育财政资助的加强。

但随着冷战威胁的减弱和美国社会民主运动的兴起，联邦政府对高等教育的资助程度自60年代后期开始削弱，大学获得的财政支持难以再现“黄金十年”的繁荣，这种潜伏的危机也许预示着某种重大变革即将来临。表 3反映了战后二十多年间联邦资助在高等教育财政资助结构中的比例变化情况。

从上表来看，战后至60年代，联邦资助份额总体是呈上升趋势的，这一趋势远高于同期州政府、私人捐赠的贡献，扭转了战前私人资助占主导地位的局面。但这一趋势到六十年代末期戛然而止，联邦资助的份额的增长势头开始急剧削弱。对此，卡耐基高等教育委员会认为，用“危机”一词来形容这时的高等教育财政情况也许有些极端，但“确实毫无疑问，高等教育的一个时代即将结束，财政领域的重大变革不可避免”^⑬。

三、美国联邦政府高等教育财政资助的分权调整时期(20世纪七、八十年代)

伴随着20世纪70年代美国新经济危机和大学信任危机，高等教育财政危机也随之出现。80年代的里根政府受公共选择理论和新保守主义思潮的强烈影响，将市场规则纳入公共管理范畴。联邦政府随之将资助权力逐渐分化给州和市场，“市场—大学”模式逐渐成为支配美国高等教育财政资助的主要机制。80年代，联邦政府高等教育财政资助进入全面分权调整时期，联邦政府大学科研资助重新重视基础研究，资助的程度缓慢升温，科研资助领域的市场化力量不断加强，竞争性的拨款机制不断完善；大学生资助全面进入贷款资助主导时代。这些变化真实地反映了联邦政府高等教育财政资助经过70年代以来修正与调整的效果。

在政府资助调整分权时代，获得市场资助已经成为现代美国大学的核心任务。以1985-1991年间美国高等教育财政资助情况汇总表为例，可以清晰地发现联邦政府资助权力调整后，多渠道参与高等教育财政资助的效果(表 4)。

上表详细地反映出80年代中后期高等教育财政资助的基本情况，各类数据真实地印证了联邦政府资助权力分别向州政府和市场的横向和纵向分权资助效果。总的来说，联邦资助虽然总体上有增长，但增长率明显低于州政府。同时，学费、捐赠、大学销售服务等其他方式的资助均全面提高，对解决大学的财政困难发挥了重要作用。但联邦政府的分权和市场化改革也给高等教育带来了许多问题，甚至有学者认为，里根时期“各州的教育改革各行其是，改革已面临失控的危险”^⑭。随着市场力量的日渐强盛，政府在高等教育中的地位受到了挑战，原有的平衡已经被打破。新的平衡关系建立起来后，政府资助角色将被重新定位。

四、美国联邦政府高等教育财政资助的政府与市场合作时期(20世纪90年代以后)

进入90年代以后，在新公共管理理念的影响下，联邦政府通过一系列资助政策改革修补了政府与市场错位的职能，“第三方”的权力得到加强，成为平衡“政府—市场”的重要力量。《贝杜法案》(Bayh-Dole Act)的颁布实施，在高等教育领域构建起了“政府—大学—市场”三角稳定关系模型。联邦政府“第三条道路”政策路线成为联邦政策调整高等教育财政资助的指导原则，“相互依赖性”成为联邦政府权力调整的首要原因。B15相互依赖性鼓励全国、州与地方政府联合起来为解决政策问题而协力工作。这种合作的努力被称为合作联邦主义。在合作资助理念的修正下，联邦政府的宏观调控效应已经显现，引导和促进了高等教育财政资助的多元稳定形态的发展。表 5对比了20世纪70年代与90年代的高等教育财政资助结构，这一结构变化能够反映出资助结构的生态性多元稳定效果。

表中数据表明，尽管联邦资助仍然能够在整体资助体系中保持主导地位，但它的优势不再明显，社会市场的资助力量已经增强。不同资助力量的此消彼长，正好印证了大学发展“三角协调模式”的动态平衡法则。在这个法则中，政府通过强大的组织体系、政治规则来调整冲突、分配资源、协调行动和团体，其中权威是行动的准则；市场通过价格来调节供求，化解矛盾；学术组织则通过价值、标准、信念和信任来维护自身的利益。在当代高等教育管理的过程中，三类组织已经成为提供高等教育财政资助的一个整体，它们之间相互依赖，无论哪一方均无法独立承担资源分配的任务，也无法独立解决问题，它们之间必须通过相互交换信息和资源，达到利益分配的融通，最终实现公共利益的最大满足。

展望21世纪，在联邦政府处理高等教育财政资助问题上可以预见，在接下来，美国如果没有像20世纪60年代那样重大的社会动荡和危机，联邦政府的高等教育财政资助政策将会保持这种保守倾向。强调联邦中央政府宏观调控下，州政府、社会市场资助力量的综合作用，特别是强调大学与企业和政府的合作，促进各方互相提供技术、资金和人力资源。尽管有人担心这种合作资助模式会冒犯大学的自治，但大学资源的多元化配置机制已经形成，并且这一趋势将不可阻挡。大学自我发展将成为21世纪美国高等教育变革的主题。^⑯

纵观历史，长久以来，联邦政府在高等教育中的作用反映的是校门之外的社会政治与经济现实，这个现实是高等教育长久发展再也无法回避的不竭动力源泉。因此，正如贝鲁布教授(Maurice R.Berube)所指出的，“政府，特别是联邦政府将被公众当作教育的领导人，并将继续承担这一责任。”^⑰

五、结语

生态学中有一条经典理论—“花盆里栽培不出万年青”。^⑱就本文而言，它表明，为了克服这种花盆效应，就应打破联邦政府财政干预高等教育权力的集中，建立开放型的高等教育财政资助生态系统，实现联邦政府宏观调控下高等教育财政资助生态系统的物质、能量、信息的“富集过程”。当代美国高等教育财政资助体系较好地实践了这一理论，用政府与市场组合的资助机制充分发挥了“国家(政府)、家庭、学生、市场、学校”各自的职能。

联邦政府高等教育财政资助生态型机制的创建超越了联邦主义下高等教育财政资助的“社会放任型、行政加强型和市场主导型”等不同资助形态，实现了“政府与市场相融合、社会广泛参与和法律规范保障”的生态型资助形态。在实现高等教育财政资助形态的不断创新与超越过程中，美国联邦政府积累了许多极具启示借鉴价值的宝贵理念与经验：中央政府主导下的政府与市场合作资助机制的完善；责权明确的专项资助项目的创设与竞争；财政资助的法制化运行与保障；高等教育财政效率与公平的融合性实现；财政资助政策对国家发展目标的定向与引领，等等。从高等教育健康存在和运行的客观要求角度看，我国高等教育财政资助领域还存在诸多问题，诸如“财政资金管理体制不规范、教育财政资助结构不完备、财政资源配置机制职能不明确、财政法律法规不健全”等。透视美国的历史实践，将为我们国家完善实施高等教育财政资助提供批判性的借鉴经验。