一、引言

近些年大量研究表明生命最初几年的营养健康、刺激环境和关爱对儿童的身体发育、心理健康和社会发展具有非常重要的影响(Martorell, 1997, National Research Council, 2000)。如果儿童得到了科学的养育、健康的饮食、及时的医疗保障和良好的学习环境，那么，儿童早期各方面能力都会得到充分发展，未来也会更容易适应社会，成为更有效率的劳动力。而且从一般意义上来说，得到充分照料的儿童要比那些缺失以上这些因素的儿童发展的更好(Heckman, 2013)。从全球范围来看，目前还有数亿儿童面临无法充分发挥其发展潜能的挑战，其成长环境可能会给他们带来发展滞后风险(Naudeau et al., 2011)，从而造成这些儿童与其他儿童在早期发展阶段就产生一定的差距。因此，需要适当的儿童早期发展(Early Childhood Development, ECD)干预措施来改善儿童成长环境，刺激其发展潜能，缩小儿童在早期发展阶段的差距。国际上的长短期追踪研究显示，对高风险儿童进行的ECD干预对儿童早期发展具有显著积极的短期影响(Aboud & Yousafzai, 2015; Burger, 2010)；同时，也会对儿童未来的教育、就业、个人收入和整个社会的犯罪率以及其它社会效益具有长期显著的积极影响(Gertler et al., 2014)。由于发展中国家高风险儿童的比例较高，因此在这些国家实施ECD项目，会给个人和社会带来更大的短期和长期影响(Black & Surkan, 2015)。

从较差的儿童早期发展给私人、社会造成的成本和高质量ECD干预项目带来的积极效果出发，Currie(2001)对政府参与ECD项目产生的经济效益进行了深入的分析。结果表明，投资ECD项目所产生的社会回报要高于该投资带来的私人回报。Currie认为，在ECD服务的供给方面存在市场失灵现象(主要是因为贫困家庭在信息方面的匮乏)，因此，政府应该成为ECD服务的供给方之一。正因如此，近些年来，无论是贫穷国家还是富裕国家，都开始对政府提供ECD服务这一领域产生了巨大的兴趣。例如，在过去几十年间，美国政府对其支持的ECD项目进行了大规模的推广(Heckman, 2013)。在拉丁美洲(Schady et al., 2015)和南非的许多中等收入国家(Atmore, van Niekerk, & Ashley-Cooper, 2012; Garcia, Pence, & Evans, 2008)和其他一些国家，也开展了很多ECD项目。

中国最近的一些研究也表明，城乡差距实际上在儿童早期发展阶段就已经存在了。许多研究表明，中国很多农村贫困地区的儿童面临着无法实现其发展潜能的风险(Luo et al., 2017; Wei et al., 2015; Yue et al., 2017)。营养不良(Luo et al., 2015; 罗仁福等, 2016; Wang et al., 2018; Yue et al., 2016)、互动式养育的匮乏和社会心理刺激的缺失(Luo et al., 2017; Yue et al., 2017; Zhang et al., 2018)是导致这一风险的几个主要因素(Wang et al., 2018)。

尽管已有研究指出了中国农村地区儿童面临早期发展滞后风险这一问题，但令人欣慰的是，也有研究表明，ECD干预项目在中国农村地区的效果也是非常显著的(Jin et al., 2007; Sylvia et al., 2018)。实际上，中国农村地区已经开始陆陆续续实施了ECD项目，这不仅包括一些ECD项目试点，也包括很多正式落地的ECD项目，比如甘肃、河北、河南、云南、山西、陕西等省份正在开展很多不同形式和内容的ECD项目(江帆，2014; Heckman, 2018; Luo et al., 2019; Sylvia et al., 2018)，尽管这些项目的实施途径有所不同，但基于随机干预试验的研究表明，这些早期尝试对于促进儿童认知和非认知能力发展方面是非常有效的。更为重要的是，这些正在开展的研究和项目也表明，ECD干预项目具有长期持续(在这些孩子长大之后)的影响(Wang et al., 2019)。

近年来，中国政府开始关注儿童营养健康尤其是贫困地区儿童营养健康等与儿童早期发展相关的领域，并采取了一系列行动。习近平总书记指出，“让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径”，“要对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱，探索建立贫困地区学前教育公共服务体系”。2018年12月的中央经济工作会议明确将“增加对学前教育、农村贫困地区儿童早期发展、职业教育等的投入”确定为2019年度的重点工作任务。2019年5月，国务院办公厅发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。中国正在实施的营养包项目是目前世界上最大的政府支持的公共卫生项目(国务院, 2013)；国家卫健委在《健康儿童行动计划(2018-2020年)》中也明确提出，要开展儿童早期发展行动，要“促进儿童早期发展服务进农村、进社区、进家庭，……深入探索以农村为重点的儿童早期发展服务内容和服务模式”(国务院，2018)。对政府而言，了解ECD项目投入和回报，对相关政策的制定和项目实施至关重要。

基于此，本研究以中国农村地区实施ECD项目为研究范畴，测算政府在农村地区投入ECD项目的投资回报率。为了实现这一目标，本研究采用效益－成本分析方法，利用世界银行研发的ECD效益成本测算工具，测算政府投入ECD项目的效益－成本比。

二、研究方法 (一) 效益－成本分析法

本研究采用效益－成本分析方法对政府投入ECD项目进行成本效益测算，该方法是基于世界银行研发并使用的被称为“儿童早期发展计算器”(或ECD计算器)的一种分析工具，用于测算ECD项目的净现值，这一工具是由世界银行的研究人员Jacques van der Gaag等人研发并广泛使用的(Van der Gaag & Tan, 1998)。在教育学和经济学领域，我们通常会对教育回报率进行测算，这一测算的基础是每个人的健康状况、营养状况和学习能力都达到了其所在年龄段的基本要求，而ECD项目正是为了实现这一基本要求，在儿童发展早期为其提供可以改善其健康、认知和社会情感等发展水平的服务，以提高其未来生产力。通过比较ECD项目所引致的生产力提升与ECD项目的投入成本，我们可以得出ECD项目的效益－成本比，这正是ECD计算器测算的目标。需要说明的是，ECD计算器仅测算参与ECD项目给个人带来的教育水平提高和学业表现改善所引致的其生产力上的经济效益，但对社会产生的其它效益(如：经济增长的提高、健康状况的改善、医疗成本的降低、犯罪的减少等)并未考虑在内。也就是说，采用这种方法进行的测算实际上低估了政府投资ECD项目的总回报。

1. ECD计算器测算的经济学原理

要了解ECD计算器对效益－成本进行测算时所依从的经济学原理，首先要了解教育回报率的测算。实际上，正如上文所述，ECD计算器本质上是测算ECD项目带来的个人生产力提升部分与相应的投入成本之间的比率，这就要求我们对个人生产力形成的不同阶段及其相应成本投入进行系统分析，然后比较ECD项目实施前后可货币化衡量的相关效益指标的变化，从而得出效益－成本比。从经济学理论来讲，人力资本的形成主要来源于教育，不同教育水平会产生不同层次的人力资本和不同的生产力。一般而言，个人的教育水平越高，人力资本层次就越高，从而产生更高的社会生产力。我们通常采用学历水平(小学、中学和高等教育)或受教育年限来衡量教育水平，采用收入作为衡量未来生产力水平指标，而收入的测算是通过将教育水平和工作年限进行转换来实现的。因此，ECD计算器对效益－成本进行测算时，实际上主要是测算教育体系中关键指标的变化所带来的未来收入的变化，并对这些收入进行贴现，与贴现后的ECD项目投入成本进行比较。

2. ECD计算器的数据要求

采用ECD计算器进行效益－成本测算时，需要不同的变量数据，具体包括人口统计学相关数据、教育相关数据、ECD项目相关数据、明瑟方程系数和宏观经济相关数据(数据说明见表 1)。

3. ECD计算器的测算步骤

首先，在ECD计算器中输入有关人口统计学和宏观经济参数的相关信息，人口统计学信息主要用于描述劳动力状况，包括5岁以下儿童死亡率、儿童入学年龄、法定工作年龄和正常退休年龄；宏观经济参数主要包括贴现率和汇率。其中，汇率是按照美元/人民币的形式进行换算的。

其次，输入与教育相关的一系列数据，包括四种不同教育水平下的四种信息。具体而言，这四种不同的教育水平是指小学、初中、高中和大学。在每一个教育阶段，需要输入具体的教育年限，同时，也需要每一教育阶段每一年的教育成本、入学率以及辍学率相关数据。

第三，输入明瑟方程(Mincerian Equation)的系数。明瑟方程系数是测算效益－成本的关键变量，因为这些系数考虑了受教育年限(或因参与ECD项目而带来的受教育年限的变化)，并将入学率转化为未来的收入(从而成为测量ECD项目的经济社会效益指标)。在效益－成本分析中，明瑟方程系数有两种应用方式：一是采用常数项和受教育年限(从0到16的连续变量)；二是采用常数项和不同教育阶段的回报(小学阶段的回报；初中阶段的回报；高中阶段的回报以及大学阶段的回报)。同时，在效益－成本分析中将工作经验(使用的变量是工作年限及其平方)转换为收入时也需要使用明瑟方程系数。

第四，输入有关ECD干预项目的信息，包括干预的时长和干预的年人均成本。为了计算最终的效益和成本，需要估计干预后不同教育阶段(小学、初中、高中和大学)的入学率和辍学率。干预后的入学率应该大于或等于干预前的入学率。相反，干预后的辍学率应该小于或等于干预前的辍学率。同时，也需要估计干预后的5岁以下儿童死亡率(应该小于或等于干预前的5岁以下儿童死亡率)。

最后，ECD计算器将会显示计算结果。这一结果包含了以下5个内容：(1)当前系统的净现值(NPV); (2)干预后系统的NPV; (3)NPV的变化; (4)以NPV形式表示的干预成本。根据这些信息，将得出最终结果即效益－成本比，这一比率就是干预前后NPV的变化值与干预成本NPV之比(表 2)。

(二) 研究假设和相关数据

通过文献综述发现，旨在提高儿童早期发展能力的ECD项目是非常有效的，因为儿童通过参与ECD项目，其认知能力和非认知能力都得到了提高，从而促进其在学校的学业表现。因此，本文假设，学业表现会影响入学率，而明瑟方程系数将额外增加的入学率转化为经济效益。

本研究所使用的数据主要来源于政府的公开数据和已有的研究结果。具体如下：

1. 人口统计学信息和宏观经济参数

本研究所涉及的人口统计学信息包括四个变量，相关数据主要来源于中国国家统计局和其他政策文件。其中，中国5岁以下儿童的死亡率为10.20(国家统计局，2017)；儿童入学年龄为6岁(教育部，2006)；法定工作年龄为16岁；法定退休年龄为60岁(全国人民代表大会，1995)。

本研究在测算效益－成本时使用的两个宏观经济变量分别为贴现率和汇率。假设贴现率为5%(或0.05)，汇率为0.15美元/人民币(国家外汇管理局，2018)。

2. 教育体系的相关数据

本研究在使用ECD计算器时，需要中国教育体系的相关数据，具体包括不同教育阶段的学制、学费、入学率、复读率和辍学率，表 3对这些数据进行了汇总。

关于不同教育阶段的学制，1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》明确了中国的小学学制为六年制，中学为三年制(教育部，2006)。自20世纪70年代后期开始实施改革以来，高中和大学的学制也最终确定下来：高中为三年制，大学为四年制。

关于不同教育阶段的人均教育成本，本研究所使用的数据最初主要来自中国教育部公开数据。但为方便起见，本文引用了岳爱等人在2018年发表在《中国农业经济评论》上的文章，该文对中国过去40年的教育体系进行了回顾和总结(Yue et al., 2018)。不同教育阶段的入学率数据来自于国家统计局的公开数据(国家统计局，2017)。

辍学率的估计来自于对样本学生的队列研究。小学辍学率(2%)来自Yang等人(2015年)的研究；中学辍学率来自Chang等(2016)的研究；高中辍学率来自Yi等人(2018)的研究；大学辍学率(通过咨询相关专家)假设为2%。

最后，对不同教育阶段复读率数据的估算也主要来自于已有研究。其中，小学复读率的估计(5%)来自Chen等(2010)的研究；高中复读率的估计(5%)来自对中国教育体系进行长期研究的专家综合调查。

3. 教育回报和工作经验的数据

本研究使用的有关中国农村教育回报和工作经验的信息主要来自明瑟方程系数估计的已有研究(Zhang, Zhao, Park, & Song, 2005; de Brauw & Rozelle, 2008；林莞娟等，2014)。根据上述已有研究结果，本研究将受教育年限的回报率设定为10%(或系数为0.10)，工作经验的回报率设定为5%(或系数为0.05)，工作经验平方项的系数为-0.0010。此外，本研究对明瑟方程常数项进行了估计(这里的常数项是指没有受过教育且没有工作经验的人的收入估计)，即ln(10000)或10, 000元的自然对数。

4. 中国农村ECD干预项目的相关数据

为了估算中国农村地区实施ECD项目的成本，本研究借鉴了Sylvia et al.(2018)，Luo et al.(2019)和Wang et al.(2018)实施ECD干预项目所获取的相关数据。根据这些项目实施团队的成本核算，实施入户干预或中心干预模式的人均总成本为50美元/月(约合375元人民币/月)，因此年人均成本为650美元(约合4, 500人民币)。具体而言，ECD项目的总成本主要包括以下三个部分：一是年直接成本，即培训师和村管理员的工资以及其它开支(如水电费、图书和玩具的更换等)，这一成本每村每年大致为30, 000元人民币。平均而言，每个村子参与ECD项目的家庭大约为15个，因此，每个儿童的年平均直接成本为2, 000元。如果在ECD项目推广中需要更高级别的管理人员的话，那么管理费用约为直接费用的25%(或每个孩子每月约500元)。最后，建设成本和其他固定支出按照设备使用年限进行摊销。假设ECD项目干预的时间长度为2年(平均而言，儿童从一岁开始参加ECD项目，直到3岁上幼儿园之前)，那么，每个儿童的年平均固定费用约为2000元。

为了估算ECD项目的效益，本研究需要估计ECD干预项目对儿童早期发展的影响，以及由此带来的入学率的提高和辍学的减少。目前已有研究分析了ECD项目干预前后学生认知能力和非认知能力的差异(Zhao et al., 2018；He et al., 2018)，正如这两个研究所述，在农村(和打工子弟)小学和中学，学生的认知能力和非认知能力尤其是认知能力，与学习能力具有重大且显著的关系。实际上，这两个研究都发现，较高的认知水平对学习能力的影响要大于传统因素(如幼儿园教育、学校寄宿、父母受教育水平、家庭财富和父母外出打工等)对学习能力的综合影响。

基于对学习能力的巨大影响，本研究对中国农村地区实施ECD项目对教育产出的影响做出系列假设。鉴于目前不同教育阶段的入学率和辍学率(这些比率是指在ECD干预项目实施之前的比率，如表 3所示)，本研究假设实施ECD项目会使入学率和辍学率产生如下变化：(1)小学复读率会下降3个百分点(从5%降至2%); (2)中学辍学率会下降10个百分点(从15%降至5%); (3)高中入学率上升7个百分点(从87%上升到94%); (4)高中辍学率下降7个百分点(从22%降至15%); (5)高中复读率下降3个百分点(从5%降至2%); (6)大学入学率上升8个百分点(从45%上升到53%); (7)大学辍学率下降1个百分点(从2%降至1%)。表 4为测算的实施ECD项目后每个教育阶段的入学率、复读率和辍学率。

三、研究结果 (一) ECD项目效益－成本比

表 5给出了实施ECD项目前后中国教育体系的净现值(NPVs)(以1000名儿童为基准)，第一行报告了ECD项目实施前的NPV，第二行报告了ECD项目实施后的NPV，第三行报告了采用本研究假设测算出来的实施高质量ECD项目后NPV的增加值。这些价值分别以人民币(第1列)和美元(第2列)的形式给出。可以看到，以人民币计算的NPV增加值约为500万元(5, 079, 614.36元)。

在成本方面，ECD计算器还计算并显示了ECD项目的成本情况(表 5，第4行)，这些价值也分别以人民币(第1列)和美元(第2列)的形式给出。根据ECD计算器计算结果，以人民币计算，为1000名儿童提供ECD服务的总成本约为120万元人民币(人民币1, 208, 616.78元)。

表 5第5行报告了最终的效益－成本比(这一比率无论以何种货币计算，其结果都是相同的)，ECD计算器在测算这一比率时，使用的是ECD项目效益增加的NPV(表 5的第3行)除以ECD项目成本的NPV(表 5第4行)。如表所示，这一效益－成本比为4.2，也就是说，对ECD项目投资1元，社会效益NPV会提高4.2元。

(二) 敏感性分析 1. 贴现率的敏感性分析

由于贴现率具有不确定性，因此，本文通过调整贴现率，对效益－成本比重新进行了测算。表 5中的运算使用的贴现率为0.05，但实际上，贴现率应该不超过4.12%，因为过去十年中国30年期国债的平均收益率为4.12%。因此，本文使用这一贴现率运用ECD计算器重新测算，结果如表 6所示。根据敏感性分析结果，在调整贴现率后，效益－成本比为9.3(表 6，第5行)。

2. 辍学率的敏感性分析

由于辍学率具有不确定性，因此，本文也通过调整辍学率，对效益－成本比重新进行了测算。如果我们假设在ECD项目实施后初中辍学率降为0%，相应的高中入学率增加到96%，在这种情况下，实施ECD项目的效益－成本比为7.34(表 7)。如果假设在ECD项目实施后高中辍学率降为10%，相应的大学入学率增加到56%，在这种情况下，实施ECD项目的效益－成本比为9.25(表 8)。

3. ECD项目成本的敏感性分析

如果将ECD项目的人年均成本降低50%，即人年均成本由原来的650美元减少为325美元，那么效益－成本比为8.41(表 9)。

四、结论

本研究利用世界银行研发的ECD项目NPV核算方法，对在中国农村地区开ECD项目的经济效益进行了测算，这里的“经济效益”涵盖了参与0-3岁儿童早期发展项目所获得的在健康、营养、认知和社会发展各方面所累积的经济价值。从这个角度说，经济效益仅仅是儿童早期发展项目附加值的一部分，因为儿童早期发展项目对儿童的主要照养人、家庭的其他成员、所在社区以及整个社会都会带来其他效益，但由于这些效益无法用货币价值来衡量(例如，无法用货币价值来衡量“母亲的自尊心改善”)，因此本研究仅关注可以货币化的效益。

ECD项目的主要目标之一是为儿童接受小学和更高的教育做学前准备。众所周知，ECD项目的大部分收益体现在参与项目的儿童会有更高的入学率、更少人辍学、在学校获得更好的学业表现。因此，本文利用这一事实来计算ECD的回报率。本研究的基本假设为：无论是从家庭的角度(如：改善母亲对互动式养育的理解以及提高孩子的健康、营养和认知发展所带来的效益)还是从劳动力市场角度(多接受教育的年数与更高的工资收入和个人产出的提高之间的关系)，ECD项目的主要目标(实际上也是政府参与的原因之一)高质量的ECD项目会增加儿童成为有效生产力的机会。需要再次阐明，ECD项目在很多方面都会带来效益，本研究仅衡量投入一美元在其中某些方面所产生的效益。

已有研究发现，在中国农村地区开展ECD项目对儿童的认知、语言和社会情感发展具有显著的正向影响，并且这一影响随着儿童年龄的增长持续发挥作用。最近的一些研究也表明，认知和非认知能力的发展对儿童在小学和初中的学业表现发挥着重要作用(Zhao et al., 2018; He et al., 2018)。如果假设未来的ECD项目目标比较明确，而且对儿童的入学率和学业表现具有持续影响，那么，投资ECD项目的经济回报率会非常高：投入ECD项目1元会带来4-9元的效益，这一回报率类似于国际上较高的回报率(无论是在发达国家还是发展中国家)，这也是近些年政府致力于推广ECD项目的原因。

那么，政府应该投资效益－成本比为4-9的项目吗？本研究发现，与其它政府投资项目相比，政府投资ECD项目的投资回报率是最高的。例如，Wu and Wang (2010)和Wu (2013)的研究发现，中国高速铁路项目的经济回报率大约为10%。由于效益－成本比区间为4-9等同于经济回报率7%-15%，这意味着投资ECD项目的经济回报率等于或高于中国早期高速铁路项目(2010年之前)的经济回报率。

尽管看起来本研究测算的政府投资ECD项目的经济回报率很高，但实际上，国际上很多研究表明，ECD项目的投资回报率应该更高。Heckman(2008)的研究结果表明，在美国，投资ECD项目的经济回报率约为13%，他将这一结果换算为效益－成本比，其结果为7.3。Heckman认为，同其他投资相比，这个投资回报率非常高，而本研究所测算的经济回报率也正好处于这一区间。不可否认，儿童发展存在多个阶段，但儿童要实现成功的发展，关键取决于其早期阶段的发展，这也是本研究分析的核心(Cunha, Heckman, Lochner, & Masterov, 2006)。Cunha等人(2006)认为，0-3岁就已经开始了个人生产力与人力资本投资互补的关系，而且这种关系能够解释未来个人技能的形成过程。同时，他们还解释了技能是如何通过乘数效应逐渐增加的。技能的形成存在于整个生命过程中——从婴幼儿时期开始(甚至从母亲怀孕时就已经开始)，并贯穿其一生。在生命周期的某个早期阶段获得的技能会提高和促进之后所能获得的技能(即个人劳动生产率)。早期投资有利于提高后期投资的个人劳动生产率(互补性)。正如Heckman(2008)所述，对儿童早期阶段进行投资的经济回报率非常高。相反，如果儿童早期发展投资不足，那么，很难在后期进行补救，即使能够补救，其代价也极其昂贵。

那么，政府在提供儿童早期发展项目方面是否能够发挥作用？谁应该支付ECD项目的费用？正如本研究所阐述的，ECD项目的很大一部分效益是通过未来收入的增加直接作用于儿童自身，那么，不言而喻，这些受干预的儿童(或者更确切地说，他们的父母或家庭)应该支付这一费用。然而，农村家庭往往没有发挥其应有的作用，原因有如下两点：首先，农村家庭往往没有时间或没有经济资源这样做；其次，即使他们有这些资源，也存在严重的信息缺口，特别是在中等收入国家(如中国)和其他贫穷国家。实际上，正如引言部分所讨论的，ECD项目有非常强的外部性(这些效益会增加整个社会的效益)，因此，有观点认为政府应该支付这部分费用或者政府至少应该提供补贴。基于此，本研究建议，政府应该为农村贫困儿童提供ECD项目支持，无论是从政府当前着力实施的减贫行动和建设新农村任务，还是从政府投资的投资收益角度而言，政府都应加大力度在中国农村地区推行ECD项目。

(致谢 本研究感谢以下项目和机构的支持：北京三一公益基金会“新一代三一青年学者项目”；澳门同济慈善会；浙江省湖畔魔豆公益基金会；The International Initiative for Impact Evaluation (3ie), UBS Optimus Foundation；广州好百年助学慈善基金会；深圳市爱阅公益基金会。)