推进义务教育均衡发展是我国教育的重大战略选择，也是振兴乡村，实施教育精准扶贫，促进教育公平的重要发力点。近年来，各地推行的“学区制”“教育集团”及教师“县管校聘”等改革，无不将教师交流和流动作为缩小教育差距、扩大优质教育资源覆盖面的重要举措。但是，这些自上而下的政策发动，普遍缺乏一线教师在具体情境中如何行动的真实信息。倘若缺少对有关教师行动及其影响机理的深入了解，仅仅从决策者或政策制定者本位强力推行改革，教师流动政策极有可能失之空疏，难以达到其应有效果。就县域内教育政策实施而言，存在这样一些问题：教育政策实施是“自上而下”的线性路径还是多因素交织的网络，真实情境中的正式与非正式制度如何发挥作用；作为教育政策实施主体，一线教师在真实情境中如何感知、理解和诠释政策，如何在不同约束条件下“做政策(do policy)”；怎样进行有效的制度设计激励教师，才能将异质性的教师聚合于政策实施过程中。要准确地回答这些问题，需要我们俯下身去倾听和理解教师的诉求，关注乡土社会中一线教师的真实情感与行为，获取有助于政策实施的地方性知识，以增进教育决策的科学性。本研究以湖北省S县“联校走教”^①政策为切入点，聚焦教育政策实施过程中的教师行为和互动关系。通过对个案县十年追踪，阐释一线教师差异化行为之意义，揭示政策实施中显性与隐性规则互动的复杂性，希望有助于人们理解县域内教育政策实施的真实过程与教师激励问题。

一、基本分析框架

政策是关于某一特定领域内将要做什么的权威性决定。从动态层面看，政策是在一定环境中由参与者构建的持续行为过程，包括政策制定、实施、评估、调整等若干阶段。其中，政策实施是实现政策意义和价值的必要方式，是实现政策目标的中心环节(科尔巴奇, 2005, 第147页)。有学者指出，政策实施过程是多方参与者之间“推推搡搡”的互动过程，不同利益主体试图以反映他们特定价值的方式来影响政策进程(萨巴蒂尔, 2004, 第3-5页)。

从研究内容看，有关政策研究的文献或将焦点置于政策的价值及制定过程(陈振明，1998；刘复兴，2002)，或以政府行为作为主要研究对象，探讨横向和纵向的政府利益关系(丁煌，2002)，或将政策实施主体置于平等的地位，忽略了政策实施主体间的异质性和权力地位(Spillane，Reiser，& Reimer，2002)。也有研究聚焦于政策体系中的“街头官僚”，因为处于政策实施体系末端的工作人员，其利益诉求往往被政策制定者所忽略，以至于他们的自我效能难以发挥，进而导致政策目标的偏离甚至扭曲(Lipsky, 1980, pp.5-7)。就教育领域而言，有研究表明教师会基于自身所处情境解构教育政策，做出理性选择，以截然不同的身份和角色参与教育政策实施(Coburn，2005；Braun, et al., 2011)。作为一项复杂的公共政策，教育政策主体的多元性，政策目标的综合性，以及各地经济社会发展状况的差异性为教育政策实施构建了复杂的情境。如果不了解特定情境中的教师行为，人们就难以了解教育政策实施的真实状况与实施效果。

从研究方法看，政策研究主要有两种研究范式，一种是量化取向的政策研究，该范式遵循“实证-经验”主义，将政策作为经验的观察和实证的推论，期望探寻政策现象背后恒固的普遍性因果关系。基于这种因果关系，政策决策者可以对症下药，采取有效的干预措施，达成预期的理想政策效果(Deleon et al., 2007, pp.3-4)。另一种是质性取向的政策研究，该研究范式认为，在政策行动的选择上，政策参与者并非以简单思维进行“理性选择”，而是在复杂情境与互动中进行十分复杂的策略计算(Habermas, 1988, pp.45-53)。政策研究的旨趣在于揭示政策现象背后的主观性及相互主观性。当把这些主观意义置于复杂的历史脉络、社会情境中，质性研究不仅可揭示政策参与者的主观意义，也可以展示这些主观意义存在的经验基础、规律性和可预测性(曾荣光，2011)。

在广大中西部地区，县域内教育政策实施植根于中国乡土社会之中。教育政策与乡土社会有着千丝万缕的关系，一方面乡土社会的各种要素、资源、规则必然对教育政策运行产生影响和制约；另一方面，教育政策的运行也会对乡土社会中的社会关系、秩序等产生影响(李迎生等，2017)。从教育政策的外部环境看，嵌入乡土社会的教育政策实际受到两种力量的支配，一是来自于正式制度的规范和约束，二是来自特定场域内形成的共识、准则，或称之为“地方性知识”(徐勇，2008)。因此，探究教育政策实施必须对“乡土脉络”“地方性知识”有深刻的理解。研究者应深入田野，多视角理解特定情境中行动者的选择及其互动关系。本研究主要采取质性研究方法，立足于S县“联校走教”政策实施的真实情境，体悟和理解一线教师在政策实施过程中的内心诉求与行为表达，探究教育政策有效实施的知识基础。

考虑到公共政策实施涉及一系列随着时间推移而衍生的复杂因素，人们通常需要寻找化繁就简的方法。在政策过程理论诸多的分析框架中，以埃莉诺·奥斯特罗姆(E. Ostrom, 2011)为代表的印第安纳学派提出的制度分析与发展框架(Institutional Analysis and Development Framework，以下简称IAD框架)，对我们研究教育政策实施深有启发。该框架承认制度与政策情境的复杂性和生成性，聚焦于制度情境与行动主体之间的双向互动。IAD框架将“经济人”假设引入制度分析，认为个体或者组织是行动情境中的理性行动者，他们会根据行动情境采取自身效用最大化的行动策略，并与其他主体互动博弈。这种互动结果反作用于行动舞台的外部条件和行动情境，进而影响行动者的行为选择，最终形成一个循环系统(见图 1)。

通过IAD框架了解特定情境中的人际互动，有助于我们理解教育政策实施过程。从我国农村教育发展的现实角度看，长久以来农村学校在师资配置中处于弱势地位：一方面新教师被优先配置于城镇学校，农村小规模学校等薄弱学校未能真正得到政策的眷顾；另一方面，巨大的教育发展差距导致农村学校优秀教师不断流失(雷万鹏，张雪艳，2012)。从某种程度上讲，农村教师补充困难，优秀教师流失等问题成为制约城乡教育均衡发展的主要障碍(邬志辉，2012；褚宏启，2010)。为改变上述状况，中央和地方政府近年来主要从增量补充和存量调整两方面着手，实施一系列教师补充和教师轮岗交流政策，例如“特岗计划”“城乡教师轮岗交流政策”“教师县管校聘改革”等。有研究表明，上述政策实施过程中出现了教师流动积极性不高，参与度较低等问题(蔡明兰，2011；王彦才，2014；史亚娟，2014)。遗憾的是，当前大多数研究遵循“自上而下”的政策分析路径，从政策的顶层设计、管理体制、制度构建等层面分析政策实施问题(陈振华，2015；郝保伟，2012)，而较少关注内嵌于制度情境中的教师行为及教师群体之间的互动关系。客观地讲，如果不能理解政策实施过程中教师行为与制度情境的互动关系，人们就难以打开教育政策实施过程这一“黑箱”。

从各地义务教育均衡发展实施过程看，“联校走教”已成为中西部地区缓解师资供需矛盾，解决教学点师资短缺的重要举措。湖北省S县作为最早推行“联校走教”政策的地区之一，在全国产生了广泛影响。华中师范大学课题组从2007年开始，围绕“联校走教”政策实施对S县进行了历时10年的跟踪调查，见证了“联校走教”政策的盛衰起落。基于长期的观察，研究者试图捕捉“联校走教”政策在基层发动、实施、演变的全过程，以及不同处境、不同身份的教师如何理解政策，诠释政策和“做政策”(do policy)的信息。本文通过对一线校长和教师的访谈和观察，旨在对复杂情境中教师行为的主观意义做出阐释，揭示县域内教育政策实施的复杂性，思考提升政策实施效果的有效路径。

二、调研区域基本信息 (一) S县社会经济发展状况

S县地处鄂东南，多山地丘陵，其地形地貌有“八山一水一分田”之称。截至2017年，全县下辖12个乡镇和1个管委会，共有184个行政村及15个社区居委会，户籍人口约48.17万，其中外出务工人员占比约21.9%。S县经济产业结构以第三产业为主，2017年全县地区生产总值达189.95亿元，人均地区生产总值2.89万元，农村居民纯收入1.04万元。

S县财政为典型的“吃饭财政”，其对上级政府的财政转移支付依赖度较高。2011年至2017年数据显示，上级政府转移支付收入在地方财政收入总额中的占比始终维持在75%左右，地方财政收入不足20%(详见表 1)。有限的自有财力制约了S县教育发展。从教育财政视角看，教育财政支出占地区生产总值(GDP)的比例(充足度指标)和教育财政支出占财政总支出的比例(政府努力度指标)是衡量地方政府教育投入的两项重要指标。2011-2017年，S县教育财政支出占地区生产总值的比例保持在5%以上的水平。但政府教育财政投入努力度呈现上下波动趋势，财政性教育经费支出在地方财政支出总额中的占比在20%左右徘徊(详见表 2)。

从办学规模看，2017年S县有普通中小学校94所，中等职业学校1所，特殊教育学校1所。此外，由于农村教学点缺乏独立的法人地位，S县近百所在校生规模不足100人的农村教学点未纳入学校统计数据范围内，这些教学点主要分布于山区、库区等交通不便地区。全县中小学教职工3892人，其中专任教师3666人。与其他贫困地区类似，S县教师总体呈现出“自下而上”逆向流动趋势，优质的师资力量不断向城镇学校聚集，农村学校师资力量薄弱，结构性短缺等问题日益凸显，农村教学点师资短缺问题尤其严重。虽然近年来以“特岗计划”为主体的教师补充政策得以大力推行，但年轻教师依然“下不去，留不住”，甚至存在“边补充，边流失”的现象。师资匮乏导致农村教学点课程难以开齐，课时难以开足，教学效果有待提升，城乡教育差距逐步拉大，以上状况构成了S县“联校走教”政策实施的基本背景和约束条件。

(二) S县“联校走教”学校个案

为保证农村教学点能够将课程开齐、开足和开好，S县于2007年开始实施“联校走教”政策。“联校走教”政策实施至今共经历了三个阶段：第一阶段是酝酿试点阶段(2007-2008年)，S县教育局首先在两个乡镇开展试点工作。第二阶段是全面实施阶段(2008-2013年)，“联校走教”在全县12个乡镇全面展开。第三阶段是调整转型阶段(2013年至今)，“联校走教”政策从县级政府层面逐步放慢实施步伐，代之以“联校网教”^②改革试点，在此阶段县级政府层面的“联校走教”政策渐趋停滞。

H镇作为S县“联校走教”政策实施的试点乡镇，自2007年以来华中师范大学课题组对S县H镇进行了长达10年的跟踪研究。通过对H镇“联校走教”政策实施过程的30多次田野调查，我们获得了大量的第一手资料，见证了“联校走教”政策的启动、运行与衰落的全过程，从一个长时段感受了县域内政策实施中不同利益群体的行为选择及其背后的制约因素。相较于横截面的点状调研，本研究能更透彻地理解县域教育政策实施的真实状况。从十年来的观察看，2013年是S县“联校走教”政策实施的关键节点。2013年以前“联校走教”在S县范围内如火如荼地推进，2013年以后“联校走教”政策由盛转衰，逐步停滞。因此，为更好地叙述“联校走教”政策实施过程，下文主要呈现个案学校2012年的相关信息。

1. 校点分布

2007年，为响应S县教育局推动义务教育均衡发展的倡议，H镇中心小学联合7个农村教学点成立联合小学，形成了“一校多点”的散点式分布格局。H镇中心小学是一所寄宿制完全小学，截至2012年秋季，全校共有22个班级，在校学生1095人，其中寄宿学生204人。中心小学下属的7个教学点多为学校布局调整后为保证儿童就近入学而保留的校点。这些教学点的教学组织形式以小规模班级、复式班级为主，在校生人数多则70人，少则17人。教学点教师人数少，通常按1:1的班师比配备教师，教师人数介于1~3人之间。从空间分布看，最近的教学点距离中心小学1.7公里，最远的校点距离中心学校9.5公里，大部分教师走教以公共交通为主，平均往返交通时间约为80分钟。

2. 师资状况

2012年秋，H镇中心小学共有教职工80人，其中专任教师78人，工勤人员2人。从年龄结构看，教师队伍老龄化现象显著，50岁以上教职工人数31人，占全校教职工总数的38.7%；40-50岁的教师16人，占全校教职工总数的20.0%；30-40岁的教师17人，占全校教职工总数的21.3%；20-30岁的教师16人，占全校教职工总数的20.0%。从性别结构来看，全校教师以女性教师为主体，占全校教职工总数的57.7%。从学历结构来看，78.8%的教师拥有大专及本科以上学历。其中，教龄30年以上的教师有28人，占全校教师总人数的35.0%(详见表 4)。以上信息表明，H镇中心小学师资队伍配置并不精良，自身也面临年轻教师和骨干教师短缺的问题，在此背景下实施“校-点”帮扶必然面临师资短缺的隐忧。

中心小学共有7名教师参与走教，其中女性教师6人，平均年龄不到30岁，均有大专及以上学历。这些教师多为新入职的年轻教师，其中6人为代课教师身份。他们人均承担1至2个教学点英语、音乐、美术等学科的教学任务，每位教师平均每周走教4课时。

3. 配套政策

为保证“联校走教”政策顺利实施，H镇中心小学采取了一系列激励教师走教的政策，这些政策也得到了湖北省政府、S县政府的大力支持。主要激励措施有：第一，2008年S县出台政策，由县财政拨付专项资金用于发放走教教师的交通补贴和课时津贴。H镇中心小学在原有课时津贴基础上，额外给予走教教师10元/课时的补助，并设立500元/年的全勤奖励。同时，在职称评定、外出培训、教师入编等方面向走教教师倾斜。这对当时年工资收入不足3万元，且缺乏晋升机会的H镇教师而言具有一定的吸引力。第二，2010年H镇被列入首批“湖北省教师安居工程”名单，走教教师在安居房的分配中享有优先权。第三，2010年湖北省教育厅设立地方教育制度创新奖，给予县级政府资金和荣誉奖励。2013年S县“联校走教”政策获湖北省第三届地方教育制度创新奖。

这些政策及政策所嵌入的区域社会经济文化因素相互交织，共同构成了教师“联校走教”特定的情境脉络。这也揭示出教师个体处于多重的制度环境中，处于多层级政府共同叠加的正式制度规范，以及S县独特的历史文化生态与人际互动交织而成的非正式制度网络中。在此情境中，一线教师的偏好与行为如何？教师与教师、教师与制度情境要素之间如何互动？教师参与“联校走教”的行为差异是否存在？课题组10多年来对H镇“联校走教”政策实施中的校长和教师的观察和访谈，一定程度上在贴近现场并接近真相，借助田野调查的信息，勾勒出一线教师如何解读政策、如何理性行动，其所呈现的丰富的多样性反映出教育政策实施过程的真实性。

三、“联校走教”政策实施中教师差异化行为

“联校走教”政策实施效果取决于一线教师的真心参与和现实行动。田野调查发现，S县的社会经济背景、农村学校的工作环境、教师队伍的管理和激励机制等多种因素形成的约束条件，为“联校走教”政策的实施构建了独特情境。在此情境中，中心校校长、代课教师、新入职教师、公办教师的角色和身份呈现多样性，其行为选择具有较大的差异性。这种差异性成为窥视教师如何“做政策”的一个重要观察指标，预示着真实情境中的教师行为，展现了教育政策实施的复杂性。

(一) 中心校校长：“两难”中的抉择

中心校校长是学校管理者和教育政策实施的组织者，但其本质上仍是教师队伍中的一员，兼具行政性与专业性的双重属性。处于教育行政链条最末端的乡村学校校长，通常被赋予受命执行的角色，他们既要忠诚于组织目标，又要在资源有限的情况下完成既定工作。在“联校走教”政策十余年的实施过程中，中心校校长在“校点联合”和“教师走教”两项政策目标之间的行为抉择表现出明显的阶段性特征：

第一阶段(2007-2013年)：重校点联合，轻教师走教。“校点联合”是将农村教学点交由乡镇中心学校托管，中心学校享有对农村教学点的人事、财务、教学管理权，这加强了中心学校的资源配置权，对中心校校长实施“校点联合”产生了推动力。“校点联合”还有其经济激励基础，2012年国务院办公厅颁布的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出：“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”，这一政策在保障教学点公用经费的同时，为中心小学以统筹之名获取更多的经费提供了激励，强化了中心校校长偏重“校点联合”的行为。

与“校点联合”相映照，H镇中心小学在选派走教教师方面，采取的则是自我保护的替代性策略，即真正派往农村教学点走教的教师多为代课教师和新入职教师，而经验丰富的骨干教师较少参与走教。中心校校长采取这种替代性策略也是无奈之举，一方面中心校校长掌握的资源有限，难以调配资源对全校教师进行有效激励。另一方面中心学校同样面临师资短缺、教师队伍老龄化等现实问题。保障本校教学质量的师资力量已经“捉襟见肘”“自身难保”，何来帮助他人的无私奉献？因此，如何选派教师参与走教但又不至于让自己的学校“伤筋动骨”，成为中心校校长面临的现实难题。

案例1  在访谈中，H镇中心小学W校长提到：“联校走教确实是没有办法中的办法，下面的教学点各方面条件比较差，驻校教师只有1至2名，且大多临近退休年龄，有的甚至是退休的返聘教师，语文或数学课程还能应付一下(凑合着上)，英语课则完全无法上，只能依赖我们(中心校)派遣英语、音体美老师。但我们也有难处，一方面是我们全校专职的音乐教师就一个，只能让有才艺的年轻教师去教学点上课。另一方面，额外的课时补助和津贴很难让年纪大的教师(骨干教师)有参与的积极性，只能派遣新来的教师或者代课教师。”

第二阶段(2013年以后)：热情衰退，渐趋停滞。田野调查发现，H镇教育站(组)将教学点公用经费纳入全镇统筹使用，并没有将资金全额分配给中心校。乡镇为什么将教学点资金统筹使用？一是普遍的经费短缺，需要打通使用；二是教学点没有独立身份和户头，财务资金只能拨付给中心校，但实质上由乡镇统筹使用。这种“责任下放，财权上收”的管理模式，一定程度上挫伤了中心校校长推行“联校走教”政策的积极性。在此情况下，陷入两难境地的中心校校长推行“联校走教”的积极性日益衰减，卸掉沉重的“包袱”成为中心校发展的迫切要求。2013年秋，H镇中心小学借县教育局政策调整(“联校走教”转变为“联校网教”)的“契机”，将走教任务转交给临近的一所非完全小学，这所非完全小学原是H镇中心小学附属校点(详见表 3校点2)。2013年以后，随着湖北省义务教育教师补充新机制的实施，部分新教师补充到岗，该校逐渐担负起选派教师到附近教学点走教的任务。

中心校校长作为县域内教育政策在乡村的执行者，其实际采取的策略向教师传递了某种与上级政府意图相偏离的信号——有限度地执行上级政策，不是全力以赴。此信号与其他因素相互作用，构筑了一线教师行为表达的情境脉络，导致一线教师在政策实施过程中的角色分化与行为差异。

(二) 骨干教师：政策的旁观者

“联校走教”政策设计的初衷是希望通过教师流动，让优质师资辐射村小、教学点等农村薄弱学校，推动县域内义务教育均衡发展。但课题组的观察发现，H镇中心小学派遣的走教教师数量随着政策起落而不断变化。在政策试点阶段，中心小学共派遣3名代课教师到下属的3个教学点走教。到政策全面实施阶段，中心小学共派7名教师参与走教，其中代课教师5名，新入职教师2名。随着2013年的政策调整，中心小学派遣的走教人数降至2人，其中代课教师1名，新入职教师1名，并逐步停止派遣教师走教(详见表 5)。由此可见，在十余年的政策实施过程中，代课教师和新入职教师始终是“联校走教”的主力军，教学经验丰富的骨干教师始终没有参与到政策实施中来。

在对骨干教师的访谈中发现，他们会或多或少地关注政策信息和政策实施过程，但不会在正式场合对“联校走教”政策提出建议或质疑。本应成为走教主力军的骨干教师，何以成为政策实施的旁观者？其根源在于以下方面：首先，这些教师多为教学经验丰富的骨干教师，在中心校承担较重的教学任务和管理工作，学校出于自我保护的需要，并不会选派这些教师参与走教，否则会出现“种了他人田，荒了自家地”的结果。学校的应对策略实际上向骨干教师传递了这样一种信号——走教是代课教师和年轻教师的事，骨干教师做好本校的本职工作就可以了。其次，政策议题并非与骨干教师的切身利益息息相关。从教师个人角度看，如何做好中心校本部的班级教学和管理才是这些教师关心的重点，这同时也是家长、学校和上级政府部门评估其绩效的重点。再次，政策实施的激励机制难以让他们产生内生的参与动力。因为这些乡村骨干教师多已获得中、高级职称，且多为本乡本土人，他们在学校附近自有田地和住房，“联校走教”政策设计中提供的经济和非经济收益(例如代课教师转正、职称评定等)，并不能弥补其走教成本，因此难以对其产生激励。

案例2  C老师教龄已有近30年，在谈及是否参与“联校走教”时，他这样说到：“这个政策看起来还是不错的，不过一般教师很难有积极性参与。交通不方便，碰到雨雪天气就更难了，我们这些年纪大的老师是走不动了，学校也不会派我们去，只能让那些年轻教师去。另外，就是我们学校教师的工作负担本来就重，既要当班主任，又要兼任多个科目多个年级的任课老师，要是上面再有考核、检查之类的就更忙了，根本没有时间和精力参与走教。”

(三) 代课教师：失望中的“希望”

在特定的条件下，参与政策实施对有些教师而言可能是新的发展机会，这些教师往往会成为政策拥护者和执行者(Ball, et al., 2011)。H镇的个案就验证了这一点，在“联校走教”政策实施过程中，代课教师^③是走教任务的主要承担者，这些教师大多来自本乡本土，他们对参与政策实施充满热情和期望，这种热情与期望源自代课教师内生需求与外部激励。从某种程度上来说，参与“联校走教”政策实施可能成为他们改变生活现状，获取个人发展的重要机会。

首先，参与政策实施有助于代课教师的职业发展，积累人生发展的资本。对年轻的代课教师而言，参与“联校走教”是一个人力资本积累的过程，也是个人专业发展的过程。在获取额外收入的同时，他们有更多的机会积累教学经验，推动自身的专业发展，为人生发展积累资本。

案例3  2007年，W老师以代课教师身份参与“联校走教”，因其较强的教学能力和较好的综合素质，W老师成为S县主流媒体宣传的践行“联校走教”政策的榜样，多次获得各种荣誉表彰，并于2009年入编成为一名公办教师。通过多次回访发现，W老师在数年时间内从一名代课教师迅速成长为了中心小学的骨干教师。在访谈中，W老师也多次谈到参与“联校走教”是其职业生涯的重要转折点，她这样说道：“我转正之后，学校就没有再安排我走教，目前我带一个班的班主任还兼任几个班级的课，还负责一些学校的行政工作，比如接受上级检查、准备汇报材料等，虽然我个人很想再去教学点看一看，走一走，但现在实在是精力有限。”

W老师是通过参与政策实施获得个人发展机会的成功案例之一，她在短期内从一名代课教师转变为有正式编制的教师，从一名新手教师成长为学校的业务骨干(详见案例3)。毫无疑问，W老师的走教经历为其人生发展奠定了坚实基础，她本人也被省、市、县政府树立为“联校走教”的标杆和旗帜。W老师从代课教师到特级教师的“惊人之跳”和“华丽转身”成为S县激励广大代课教师服从安排，奉献乡村教育，积极走教的典型人物。其事迹在S县各种宣传中反复被报道，在湖北省有关义务教育均衡发展现场推进会中，W老师都是一个常常被表扬的典型。

通过W老师的案例可发现，W老师的经验激发了其他代课教师参与走教的积极性，参与走教被大部分代课教师视为实现身份转变和事业发展的“捷径”。与此同时，我们可以看到，W老师在实现身份转变，成长为骨干教师以后，学校不再派遣她参与走教工作。这进一步印证了中心校校长在“联校走教”政策实施过程中采取的“自保性策略”，同时也在不断向其他教师传递和强化骨干教师可以置身事外的行动信号。

其次，参与“联校走教”是代课教师转变教师身份，获取额外经济收入的有效途径。S县“联校走教”政策文本规定：“参与走教的代课教师，在获取财政编制方面享受优先待遇，并优先分配教师安居房”。在此政策激励下，代课教师一方面试图通过良好的工作表现，力求在短期内获取正式的教师编制，改变自身代课教师身份，提升工作岗位的稳定性。另一方面，参与政策实施可提高代课教师的经济收入。课题组成员在调查中发现，S县代课教师2012年的月收入不足千元，参与走教额外获得的课时津贴、交通补助以及每学期500元的绩效收入对代课教师有较强的吸引力。

案例4  J老师和M老师是一对年轻的夫妻，两人均为尚未获得正式编制的代课教师。他们表示：“我们目前都还没有获得编制，孩子刚出生不久，两个人的工资加起来仅够基本生活开支，我们不是本地(乡镇)人，没有自建住房和田地，日常生活有时候还需要靠双方父母资助。我们从2009年开始参与走教，一方面是学校的工作安排，我们必须要完成。另一方面也可以获得额外收入，去年学校优先给我们分配了一套安居房，住房问题得到了解决。现在我们希望早日转正，这样工作能稳定一点，收入也能有所增加。”

课题组成员在2015年对J老师和M老师的回访中发现，J老师已成为中心小学的正式教师并不再参与走教工作，而M教师仍在为获得教师编制而努力。在“联校走教”政策衰减后，M老师成为教学点的驻校教师，通过两年的努力，她于2017年转入县编成为一名公办教师。这无疑为其他代课教师提供了示范，鼓舞着代课教师服从安排，继续走教。每个人的生活境遇都不相同，但潜在的制度会为每个人的职业发展提供一个可预见的发展轨道。只不过在真实的生活情境中，因人事变更，政策变迁，微妙的人际关系及权力生态的影响，代课教师何时转正，谁会被优先转正，这并不是一个可以被明文规定的契约，更多的是一个显性规则与潜在规则等多种力量互动、博弈的复杂过程。

基于上述案例我们发现，少数在“联校走教”中获益的代课教师对那些尚未转正的代课教师产生了较强的正向激励。身边的榜样与示范，进一步增强了代课教师群体参与“联校走教”的积极性。而值得我们进一步关注的是，在县域内教师编制短缺的背景下，大多数参与“联校走教”的代课教师依然保留着体制外的身份，干着“同工不同酬”，甚至“多劳少得”的活。

(四) 新入职教师：被动的参与者

除代课教师外，新入职的在编教师也是“联校走教”政策实施的主要参与者，参与“联校走教”被他们视为学校工作安排的一部分。他们在与课题组成员对话中，大多会用“强制”“被安排”“被分配”“服从”等字眼来形容走教工作。这些教师会在规则允许的范围内，根据自身工作时间安排以及现实条件做出不同的选择，他们对走教工作或主动投入，或被动应对，或敷衍了事。同时，由于缺乏对其教学效果的科学评估和考核，这进一步弱化了对走教教师行为的监督和约束。课题组成员观察到的普遍现象是，这些新入职教师仍以中心校的教学和班级管理工作为重点，对于到教学点上课的走教任务仅保持有限的热情，在政策规则范围内自主分配个人的时间、精力和努力度，用他们自己的话说，过得去就行。

案例5  Z老师，省招教师^④，在被问及对“联校走教”政策的态度时，Z老师表示：“我是新来的省招教师，工作服务期是三年，在全校教师里面算是最年轻的。作为学校统筹的工作任务，我也只能选择服从安排。我们在本校的工作任务也不轻，去教学点走教路途遥远，交通不便，碰上雨雪天气就更加麻烦，费时费力。我觉得每周去教学点的集中授课，教学效果是不太好的，学生学得不好，老师也很辛苦，我们只能说是完成基本任务，让那里的学生有课上，其他的就只能看学校安排。”

2015年12月课题组成员回访Z老师工作的学校时发现，Z老师已经通过统一招考回到家乡所在地的学校工作，走教任务则转交给了另外一名新入职的教师。由此可见，走教只是分配给新入职教师的工作任务，此项任务的完成影响到学校领导对新教师的评价，也影响新教师的职业发展(比如评优评先、职称晋升等)。从新入职教师的角度看，作为初来乍到的新人，新教师想要迅速融入工作环境和教师集体，不仅需要服从学校明文的制度管理，同时需要适应业已形成的不可明说的潜在规则。事实上，被动参与的走教工作难以激发大多数新教师内在的认同感，因而很难使其付诸强烈的教学热情和济世情怀。“完成任务”“服从安排”成为新入职教师与课题组成员交谈时的口头禅，老师们眉宇之间流露的无奈和被动，呈现出一线教师真实而复杂的心态。

由此我们可发现，“联校走教”实施的十余年时间里，在正式的制度规则之外，学校和教师群体之间形成了这样一种潜规则，即走教是代课教师、年轻教师的事，骨干教师等其他教师可以置身事外。代课教师通过走教实现身份转变，新手教师成长为熟练教师以后，他们可以不再参与走教。从某种程度上来说，这种非正式制度的约束作用已经超越了政策实施正式制度的影响，政策走向也在两种制度规则的交织中不断演变。

(五) 真实情境中的教师行为

通过教师差异性行为分析可以发现，教师在“联校走教”政策实施过程中并非沿着“自上而下”的线性路径按部就班地执行政策，而是在人际互动中形成了一个相互嵌套的复杂性系统(详见图 2)。

S县的社会经济、历史文化、制度规则等因素构建了特定行动情境，在此情境约束下，中心校校长以组织者的身份向其他教师传递带有价值偏好的政策信息，一线教师基于自身掌握的信息做出效用最大化的理性决策，或成为政策的旁观者，或成为政策热情参与者，或成为政策的被动参与者。教师群体的差异性行为显示出，真实情境中教师并不是被动地“执行政策”，而是在主体能动的基础上“诠释政策”“再造政策”(详见表 6)。

教师作为政策实施的重要主体，教师之间的互动、教师与其他群体之间的互动会反作用政策的外部因素和行动情境。而受到互动作用影响的外部因素，通过重塑行动情境再次影响教师的行为选择及其互动，如此循环反复形成一个互动系统。由此看来，某一个或某一类教师的行为选择绝不仅仅是真空中的任意行为，而是在错综复杂的制度网络中的行为表达。分析教师的差异化行为我们可以发现，教师在“联校走教”实施过程中，实际上形成了这样一种默契和共识——走教是代课教师和年轻教师的事，其他人可以置身事外。这种由教师行为互动形成的非正式制度成为了“联校走教”实施的真实游戏规则，这种非正式制度与正式制度(例如S县政府出台的实施方案、保障政策、考核评价机制等)交织联结，共同加剧了政策实施过程的复杂性，倘若不能了解此复杂制度情境，则难以真正理解教师的行动，难以调动教师参与“联校走教”的积极性。

基于新制度主义理论，在复杂的政策实施过程中，教师个体的差异化行为其实也可以得到某种一致性解释：教师(包括校长)作为理性的行动者，他们会根据行动情境采取基于自身效用最大化的行动策略。只不过因个人所处环境有差异，面临的约束条件不同，从而导致不同的行动选择。面临两难抉择的中心校校长采取了派遣代课教师、新入职教师走教的“自保性策略”，这一行为向其他教师传递了骨干教师可以置身事外的行动信号，这一信号在不同教师主体之间的互动中被不断强化，最终形成了为大多数教师所认可的非正式制度，并与正式制度相交织反作用于制度情境。从这个角度看，IAD理论框架对于我们理解县域内教育政策实施有较强的指导意义。

四、反思与讨论

通过对S县“联校走教”实施过程的研究，我们发现县域内教育政策的实施深植于复杂的本土化情境。区域社会经济发展水平、县域教育治理结构、教育资源分配机制以及本土社会文化环境共同构建了复杂的制度情境。镶嵌于制度情境中的主体差异性越大，彼此之间的互动越频繁，影响政策实施的复杂性因素就越多，这对教育政策实施提出了严峻考验。基于S县“联校走教”政策实施的长时段调研，结合我国义务教育均衡发展战略，我们认为以下四个议题值得进一步反思。

第一，“联校走教”政策的目标落实何以渐行渐远？“联校走教”政策的核心目标是通过城乡优质师资流动，缩小城乡教育差距，促进教育公平。从S县实际运行层面看，“联校走教”的政策目标与教师个体利益之间的张力导致教师的多样化行为，异质性的教师行为互动强化了政策实施过程的复杂性。经验丰富的骨干教师既没有参与到政策实施过程，也缺乏足够的参与动力，以代课教师和新入职教师为主的“联校走教”活动仅能在短期内保证农村教学点课程开齐，但教师走教在多大程度上提高了农村教学点的教育质量？这一政策实施的关键问题却少有人关注。如此看来，“联校走教”本应成为政府、校长、教师等利益主体共担责任、共同完成的一项公共事业，但最终却旁落为以代课教师和新入职教师为主体的教师流动，这一状况显然有违政策制定者的初衷。

第二，建立一线教师参与的民主决策机制是教育政策有效实施的基础。从政策科学的视角看，政策过程是由议程、制定、实施、评估、终止等阶段构成的完整链条，各阶段之间环环相扣，既相互独立又相互作用。我们从“联校走教”政策的实施反思其制定过程可发现，“联校走教”政策的顶层设计初步回应了各级政府推进义务教育均衡发展的利益诉求，即通过教师走教调整城乡师资结构，保证农村教学点课程开齐、开足，而对农村家庭的多元教育需求，一线校长和教师所处的真实情境却缺乏关切。一线教师作为教育质量的保障者，如果在政策制定过程中缺乏充分的话语权，那么政策目标的落实必然在实施过程中渐行渐远。事实上，教育政策过程从起点开始，就裹挟在一个充满价值冲突和利益纠结的复杂网络中。听取来自不同角落的声音，建立“自上而下”与“自下而上”相结合的民主决策机制，是保证教育政策顶层设计的科学性和合理性的关键，同时也是教育政策有效实施的必要条件。

第三，高度重视“联校走教”政策实施中的教师激励不足问题。长久以来，政策制定者对一线教师的生存处境及其对外来政策的反应存在理解误区。实际上，不同的教师对制度规则有着各自的反应。在“联校走教”政策实施中，行政主导的“自上而下”的教育决策机制往往忽略了政策情境的复杂性，处于弱势地位的教师往往被视为教育政策忠诚的服从者和不折不扣的执行者。与此相反，教师作为具有独立人格的生命体，在复杂的政策情境中其偏好、意愿和行为体现出较大的差异性。“联校走教”政策实施的跟踪研究表明，教育政策的实施必须考虑复杂情境中的教师激励问题，必须设计出对不同类型教师有持续激励的机制，否则缺乏有效激励的政策始终避免不了“雷声大，雨点小”的结局，这一现象在部分地区推行的“学区制改革”“教育集团”“教师轮岗交流”等政策实施过程中屡见不鲜。

第四，通过制度创新提升教育政策实施效能。在“以县为主”的教育管理体制下，教育资源配置与政策实施始终局限在行政权力的框架内。从纵向关系看，S县政府被赋予的财权与事权不对等，有限的地方财力难以支持“联校走教”实施的经费需求。从横向关系看，“联校走教”政策涉及教育局、财政局、人社局、编制办等多个职能部门，而教育部门的资源统筹力相对较弱。这种状况导致教育政策实施受到一系列外部制度的掣肘，常常出现教育经费保障不到位、教师编制短缺等问题。课题组对S县“联校走教”政策实施的研究表明，真正的“联校走教”应当是各学校师资配备相对均衡基础上的教师交流与学校文化的交融，而不是在普遍面临师资短缺背景下的“穷校帮穷校”。更准确地讲，从教师增量补充与存量调整之间的关系看，为每一所学校(包括教学点)配备充足的教师是教师流动的前提，而不是在师资短缺背景下的形式化流动，否则教师流动积极性必然不高，流动的效果必定不彰。基于S县“联校走教”政策研究，有助于我们反思各地推进义务教育均衡发展过程中普遍采取的“教育集团”“学区制”“教师县管校聘”等教师流动政策。在这些如火如荼的改革推行过程中，如果未能理解真实情境中一线教师如何“做政策”，未能创新教师流动激励机制，其结果定会偏离政策目标，最终避免不了“为流动而流动”的局面。

本研究通过多个案例的呈现，对“联校走教”政策实施中不同类型的教师行为进行了描述和分析，一定程度上获取了县域内教育政策实施的地方性知识。嵌入乡土社会的教育政策并非行走在“自上而下”线性路径中，而是在制度情境、多元利益主体之间的互动中形成了复杂的网络。这种网络及其运行的显性和隐性规则制约着校长和教师的行为。如果忽视教育政策实施的独特性和复杂性，设计得再好的政策最终也难以落地生根，难以有应有效力。未来拟将历时10年的田野调查获得的丰富信息通过逐层编码的方式予以提炼和深化, 并在后续研究中跟进。此外，围绕“联校走教”政策实施，尚有四个研究议题有待进一步拓展和深化，一是“联校走教”政策实施过程中的多层级政府如何互动？二是家庭或社区如何参与和影响“联校走教”政策实施？三是从“联校走教”到“联校网教”的政策转型中，S县教育是如何应对的？四是“联校走教”政策实施与教学点教育质量提升、学生发展之间有何联系？有鉴于此，我们将在后续研究中逐一探讨，以深化人们对县域内的政策实施复杂性和本土性之理解。