学前教育在帮助儿童提高学业表现、发展社交和情感技能、促进儿童平等发展等方面发挥着巨大作用(经济合作与发展组织，2017；Barnett, 2008；Pianta, et al., 2009)；同时，对于打破贫困代际传递、促进教育和社会公平具有重要战略意义。近年来，世界各国对学前教育的重要战略价值与功能的认识不断深化，为更好地普及学前教育，让每一名适龄儿童尤其是弱势儿童平等地获得学前教育机会，世界许多国家和地区实施了学前免费教育政策(夏婧，韩小雨，庞丽娟，2010)。2015年由联合国教科文组织主办的“世界教育论坛”所颁布的《仁川宣言》，鲜明地提出：“我们也鼓励提供至少1年有质量的免费义务学前教育，让所有的孩子都有机会获得有质量的儿童早期发展、看护和教育。”(周红霞，2015)这为学前一年免费教育理念在全球范围内传播提供了政策依据。

是否将学前教育纳入义务教育阶段，是近年来我国社会各界关注的热点话题；2015年国家全面二孩政策放开后，人们对延长义务教育年限到学前阶段的呼吁更加强烈。义务教育具有强制性、普及性和免费性的特征，受我国九年义务教育均衡发展和质量提升的任务依然艰巨、国家财力相对有限以及社会共识需进一步提升等因素影响，当前义务教育向学前三年延伸尚不具备成熟的条件(中国网，2017)。从我国当前的基本国情出发，量力而为，在合适时间将学前一年纳入义务教育系统或者分阶段推进免费教育则相对适宜(闫建璋，张欣，2011；刘焱，涂玥，康建琴，2014；潘月娟，杨毅，刘敏，2014；袁振国，2015；庞丽娟，孙美红，王红蕾，2016)。“义务”与“免费”存在显著差别但又互相关联，“免费”是“义务”的一个基本要件，“义务”则为“免费”提供根本保障，两者实现的前提均在于充足的经费资源。在国家“目前尚不延长义务教育年限”的政策背景下(中华人民共和国教育部，2013；中国网，2017)，鉴于学前教育发展的重要意义，通过对其他国家实施免费学前教育的经验、我国普及义务教育的历程以及地方免费学前教育实践的分析，本文提出了分“三步走”实施学前一年免费教育的可能方案；并在未来我国学龄人口规模预测的基础上，对各阶段所需的财政经费资源进行测算，从而为我国学前一年免费教育的推进制定路线图和规划表。

一、方案依据

实施学前一年免费教育关涉到投入多少资金、如何配置资金、如何分担投入等问题，同时也受一个国家教育管理体制、政府重视程度、文化教育传统等因素影响。这需要政府从经济财力平稳过渡和汲取实施经验的视角出发，做出科学合理的规划并逐步探索推进。研究发现，美韩等国一般采取从农村贫困地区到城市、从高龄幼儿到低龄幼儿的方式逐步扩大学前教育资源的覆盖面；同样，我国在发展九年义务教育过程中采取了从西部到东部、从农村到城市“分区规划、分步实施”的策略；一些地区也采取分阶段、分群体的方式实行免费学前教育政策：这些都为我国普及学前一年免费教育提供了借鉴思路。

(一) 推进免费学前教育的国际经验

虽然基于各国迥异的文化和教育传统，公共财政资金为不同年龄儿童所提供的学前教育免费项目的范围和类型差异较大(Bertram & Pascal, 2002, p.22)，但为适龄儿童提供学前一年免费教育已成为国际趋势。同时，由于“以处境不利儿童为对象的早期教育投资，其收益往往是最高的”(Barnett, 2008；DeCicca & Smith, 2013)，各国在实施学前免费项目或学前义务教育过程中，优先将处境不利儿童作为免费学前教育的保障对象，并采取从学前一年到学前三年逐渐覆盖的发展策略。

例如，韩国学前教育免费政策的实施就是采取了从高龄幼儿到低龄幼儿、从农村贫困地区到城市逐步推进的策略。1997~2004年，韩国制定“幼儿教育改革计划”，仅对农村低收入家庭的儿童提供免费一年学前教育；2004年，韩国建立了分级支持幼儿保教费用系统，扩大了资助儿童的范围，农村地区和城市低收入家庭孩童均可接受学前一年免费教育(Bertram & Pascal, 2002, p. 12)；2012年起，韩国所有幼儿机构的5岁幼儿开始享受免费幼儿教育，这项普遍的资助政策到2013年3月扩展到3岁及4岁幼儿；同时，韩国政府也开始对0到2岁幼儿实施免费儿童保育计划(刘云艳，岳慧兰，杨晨晨，2013)。当前，韩国实行小学、初中两阶段的10年义务教育，但3~6岁幼儿的学前教育已被纳入正规学制系统内并实施学前一年免费政策。

同样，实行“K-12教育体制”的美国在学前教育普及发展中实施了各种相关项目，为处境不利儿童提供免费教育；并通过将“学前一年纳入义务教育年限、开展普及学前教育”等方式，使政府对幼儿教育的资助范围由学前一年拓展到学前两年或三年。一方面，1964年“开端计划”(Heart Start)、1994年“提前开端计划”(Early Head Start)等一系列法案针对3~5岁的贫困家庭子女进行免费的补偿教育，以提高其入学准备的水平；2002年又专门推行“Good Start，Grow Smart”动议，形成面向0~5岁处境不利儿童的全方位的“开端计划”服务体系(张宇，王小英，2010)。另一方面，1985年美国将5岁儿童教育划入义务教育的年限(美国绝大多数州规定学前一年教育的入学年龄为5岁)；80年代末以后开展“普及学前教育”运动，由公共财政支持，针对3岁、4岁幼儿实施免费、非强制教育。可见，优先保障弱势群体的保教需求、逐步降低接受免费学前教育的年龄是美国政府资助学前教育的特点。

(二) 我国义务教育普及发展的历程

为了满足经济社会和人民群众对教育发展的需求，加快人才培养的进程，提高国民素质，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出分三类地区“有步骤地实施九年制义务教育”。1986年《义务教育法》正式以法律形式宣布将以国家强制力在全国推行九年义务教育。1992年，党的十四大明确提出“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本普及九年义务教育”。由于当时我国经济基础薄弱、人口众多，1994年国务院印发的《关于 < 中国教育改革与发展纲要>的实施意见》以及当年召开的第二次全国教育工作会议，先后提出采取“分区规划，分类指导，分步实施”的原则和以县为单位“三步走”的策略来普及义务教育。经过中央和各级政府、人民群众的多方努力，到2007年全国“两基”人口实现了全覆盖。

进入新世纪以来，针对地区、城乡间义务教育发展极不均衡以及义务教育乱收费的现象，2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出保障农村义务教育投入的具体措施；2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出对农村贫困地区和贫困家庭的学生实行“两免一补”政策；2005年国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，规定从2006年农村中小学春季学期开学起，分年度(2006-2010年)、分地区(西部地区农村、中部地区和东部地区农村、各地农村)逐步实施农村义务教育免除学杂费政策；2008年《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》提出“从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费”；2015年《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》则进一步规定在2016年、2017年分步实施“统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额”和“统一城乡义务教育学生‘两免一补’政策”。

可见，我国分类、分步普及九年义务教育是根据经济社会发展状况和各地区义务教育发展阶段的不同所做出的历史选择，符合当时的基本国情。当国家经济实力增强时，实行免费义务教育被提上日程，国家在普及和巩固九年义务教育的基础上，采取从西部到东部、从农村到城市逐步推进的方式实行义务教育免费政策。

(三) 我国学前免费教育的地区探索

为了满足贫困地区子女接受学前教育的需求，近些年来我国20余个省份及其市县先行探索，进行学前教育免费的政策实践，取得了积极成果。早在2007年，重庆市、广东省部分地区就开始探索实施一年或三年的面向农村贫困留守儿童或全部户籍幼儿的学前教育免费制度(庞丽娟，孙美红，王红蕾，2016)。此后，不仅一些经济发达地区(如浙江、江苏)先后开展了不同范围、不同年限的免费学前教育，一些经济欠发达地区(如青海、新疆)也逐步探索面向不同群体、不同年龄幼儿的免费学前教育。例如，有代表性的重庆市，从先期一年免费实行八年后扩展至三年免费；潍坊市高新区则从学前一年免费逐步扩大到学前两年免费，再到普及学前三年免费(庞丽娟，孙美红，王红蕾，2016)。不同地区免费学前教育政策的实施，带动了学前教育的普及，同时也为全国层面实施免费学前教育提供了宝贵的实践经验。

2016年我国学前教育三年毛入园率达到77.4%(其中，毛入园率高于全国平均的省市所占比例达到87.1%)，适龄儿童接受学前教育的机会大幅度增加。然而，由于我国学前教育发展起步较晚，历史欠账较多，中西部农村学前一年教育的普及率较低、质量也很差。“在农村尤其是在我国连片特困地区，学前三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅30%~40%。同时，还有大量的农村留守学前儿童、城市流动学前儿童、困难家庭儿童和残疾儿童等，他们中的大部分处于‘入园难’困境。”(庞丽娟，2016)可以说，学前教育仍然是整个教育体系中最薄弱的环节。2016年6月国务院印发的《关于加快中西部教育发展的指导意见》明确提出：“国家继续支持学前教育发展，重点向中西部革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区农村倾斜……到2020年，中西部地区农村学前三年毛入园率达到70%。”加快发展农村学前教育成为未来中西部教育发展的重要战略任务，在推进过程中，无论是扩充公民办幼儿园资源还是补充学前教育师资，都需要大量的资金投入，但当前我国学前教育的总投入水平(尤其是财政投入水平)较低。对UNESCO数据库关于入园率、师幼比和经费投入等的国际比较研究发现：学前三年毛入园率在80%以上的国家，学前教育投入占GDP的比例平均为0.51%，财政性教育经费支出中学前教育经费占比平均为9.67%；毛入园率在60%~80%的国家，学前教育投入占GDP的比例平均为0.43%，财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为7.73%(刘焱，康健琴，涂玥，2015)。2015年我国学前教育总投入占GDP的比例仅为0.35%(学前财政性教育投入占GDP的比例为0.16%)，财政性教育经费支出中学前教育经费占比仅为3.9%, 与国际平均水平尚存在较大差距。可以说学前教育经费尤其是财政性经费的短缺在很大程度上制约着我国学前教育发展的规模和质量。

现实需求和历史欠账并存。考虑到我国经济和财政教育经费的增长状况以及中西部农村学前教育的发展水平^①，在国家财力资源相对有限的情况下，全国一次性地、全面实现学前一年免费教育仍存在诸多困难。因此，借鉴国内外经验，本研究假定我国采取从点到面的形式、分三个阶段循序渐进地实施学前一年免费教育：一是2020年中西部农村地区率先实现学前一年免费教育；二是2025年中西部地区和东部农村地区推进学前一年免费教育；三是2030年实现学前一年免费教育在全国的全覆盖。

二、测算思路

学前一年教育的在园儿童规模和学前一年教育的生均运营成本是测算学前一年纳入义务教育后幼儿园日常运转所需经费的基本依据。分区域、分年度实施学前一年免费教育，需要核算出不同年度、不同地区的城乡适龄儿童数和学前一年教育的生均运营成本。我国现有教育体制中，5~6岁的学前一年儿童与3~5岁的儿童基本上是在同一所幼儿园接受教育，共同享有师资和设备设施，相关教育经费并未单独列支，因此，本研究以学前三年生均运营成本指标来计算学前一年的生均成本。

(一) 各地区学前教育适龄儿童规模的测算

学前一年受教育人口是测算学前一年免费教育经费需求规模的必要条件；分年度、分区域的城乡新生幼儿数则是不同方案下实施学前一年免费教育的财政资源需求测算的基础前提。^②本研究的测算步骤如下：

1.2016~2025年全国新生人口数测算

2015年，“国家卫生计生委调整完善生育政策目标人群测算组”组织中国人民大学、中国社会科学院、中国人口与发展研究中心的相关专家，根据国家统计局的调查数据，假定“从2016年起正式实施全面二孩政策”，采用多个模型对全面二孩政策的目标人群及政策调整后出生人口的变动情况进行测算，并参考其他相关人口研究机构的研究结果，最终得到2016~2050年全国人口预算表(王培安, 2016, 第57-58页)。

预算表包括政策不调整的人口预测和政策调整后的人口预测，其中，政策调整后的预测包括了高、中、低三个方案。^③由于该项目组提出“从2016年起正式实施全面二孩政策”的假定与实际情况一致^④，测算方法科学且数据来源可靠，综合考虑后，本文采用其对2016~2025年全国新生人口的预测结果，即政策调整后的中方案(见表 1)。

2.2016~2025年各省市新生人口数测算

根据图 1，2000~2015年，全国31个省市的年末常住人口数占全国总人口的比重基本稳定(16条折线基本重合)；其中，2010~2015年各省市年末常住人口占全国总人口的比重更是高度稳定。同时，据统计，在经过二十余年城镇化进程和人口高速流动后，2015年以来城镇化率和人口流动率增速趋缓(见表 2)。故而，本文假定“各省市的年末常住人口占总人口的比重基本保持不变”的现象在未来10年内将继续存在，并取“2010~2015年所占比重的平均值”进行相关测算。

据图 2，2010~2015年，不同地区人口出生率虽不如各省市年末常住人口占总人口的比重一样稳定，但相对于31个省份之间的出生率波动而言，六年间各省市出生率内部的波动仍显稳定。因此，本文假定各省市未来10年的出生率保持稳定(取2010~2015年出生率的平均值)。

新生人口、常住人口和出生率的关系如公式2.1.1所示：

$ 新生人口{\rm{ = }}平均常住人口 \times 出生率 $

(2.1.1)

根据公式2.1.1，可以得到各个省市新生人口占全国新生人口的比重，即公式2.1.2，

$ \begin{array}{1} 某个省(市)新生人口占全国新生人口的比重\\ {\rm{ = }}该省(市)常住人口占全国总人口的比重 \times \frac{该省(市)出生率}{全国出生率} \end{array} $

(2.1.2)

将公式2.1.2求得的比重归一化，最终得到各省市新生人口占全国新生人口的比重。依据2016~2025年全国新生人口的预测数据，进而预测2016~2025年各省市的新生人口规模(本文仅呈现三个年度)。

3.2016~2025年分城乡新生幼儿数测算

实施全面二孩政策后，城镇和农村的生育政策一致。假设同一省市城镇的生育率与农村的生育率相同，则可知各省市,

$ 城镇新生人口：农村新生人口 = 城镇常住人口：农村常住人口 $

(2.1.3)

又由于：

$ 城镇化率 = \frac{城镇常住人口}{(城镇常住人口+农村常住人口)} \times 100\% $

(2.1.4)

因此，可得各省市，

$ \begin{array}{l} 城镇新生人口 = 新生人口 \times 城镇化率\\ 农村新生人口 = 新生人口 \times (1 - 城镇化率) \end{array} $

(2.1.5)

根据直线拟合或曲线拟合的方法，建立模型对各省市2005~2015年^⑤的城镇化率^⑥进行拟合，并预测各省市2016~2025年的城镇化率。同时根据各地区新生人口数和公式2.1.5，计算可得31个省市城镇和农村的新生人口数。

4.2015年各省市分城乡新生人口估测

根据公式2.1.1，可以得到新生人口与年末常住人口和出生率的关系，如公式2.1.6。

$ \begin{array}{l} t年新生人口 = t年平均常住人口 \times 出生率\\ = (t年年初常住人口 + t年年末常住人口)/2 \times 出生率\\ = (t - 1年年末常住人口 + t年年末常住人口)/2 \times 出生率 \end{array} $

(2.1.6)

根据各省市2014、2015年的年末常住人口和2015年的出生率，通过公式2.1.6，测算可得各省市2015年新生人口数；结合各省市2015年的城镇化率，通过公式2.1.5，估算得到各省市2015年城镇、农村的新生人口规模。

(二) 各地区学前教育生均运营成本测算

在我国，各级政府部门财政预算用于教育的费用支出包括教育事业费支出(各级教育的人员经费支出和公用经费支出)和基本建设支出(建筑校舍和购置大型教学设备的费用)两项。其中，教育事业费支出是教育经费支出的主要构成部分，也是维持学校正常运转的根本保障条件，因此本研究选择该指标作为衡量学前一年教育正常运营成本的指标。同时，由于我国各地区经济发展水平、物价水平、居民消费水平等存在较大差异，并且国家对幼儿园生均经费并未制定相对统一的标准(国际上也无参照标准)，为了避免不同物价水平造成的经费指标不可比较的局限性，本研究采用国际通用的生均经费指数公式(生均经费支出与人均GDP的比例)来计算各地区学前教育的生均运营成本(即生均事业费指数与在园学生数的乘积)，以衡量各地区学前教育的投入水平。^⑦

1.生均事业费指数

根据《中国教育经费统计年鉴》，2011~2015年间，全国幼儿园生均事业费指数从12.2%提高到14.6%(教育部财务司，2017)；除了陕西、贵州和青海的幼儿园生均事业费支出指数出现负增长外，其他地区幼儿园生均事业费支出指数均有不同程度的增长。同期，全国地方农村幼儿园生均事业费支出指数由6.6%提高到10.4%，各地区农村幼儿园生均事业费支出指数也呈现提升趋势。^⑧随着各级政府对学前教育重视程度的提高以及经费投入的不断增长，未来各地区幼儿园生均事业费支出指数仍会呈提高趋势。然而，由于生均事业费支出指数受生均事业费支出和人均GDP双重因素影响，预测存在较大困难和不确定性，本研究假设未来20年内我国各地区学前教育生均事业费支出指数保持不变并依此进行测算。

2.地方人均GDP

近年来，我国经济增长步入新常态，经济增速趋缓，尤其是2012年以来GDP增速维持在6%~8%之间；从国内经济发展的大环境来看，长期内我国GDP增长速度都将保持相对稳定。基于此，本研究按照2012~2015年各地区人均GDP的年均增长率对未来各地区的人均GDP进行测算。

三、测算结果

一般而言，实施学前一年免费教育需要由政府全额承担学前一年教育费用。但在现有条件下实施学前一年免费意味着政府对学前教育的财政性经费投入不仅需要覆盖到学前一年全部儿童的受教育费用，还要分担公办幼儿园3~5岁儿童的受教育费用，即学前一年纳入义务教育的政府财政性教育事业经费投入=学前一年义务化的财政性教育事业经费+公办园3~5岁幼儿人数*生均运营成本*公办园的政府分担比例(刘炎，涂玥，康建琴，2014)。本研究采用这一方法来计算在不同年度、不同地区实施学前一年免费教育后的财政教育事业经费投入规模。

(一) 中西部农村地区实施学前一年免费教育

2020年将中西部农村地区学前一年教育纳入免费教育范畴后，全国学前教育发展的财政性教育事业经费需求量由三部分构成：(1)中西部农村地区学前一年教育的财政教育事业经费投入总量，这需要计算中西部地区农村幼儿园的生均事业费支出指数、中西部地区人均GDP和农村幼儿园的学前一年儿童总规模。(2)中西部城市和东部地区的学前一年教育成本中政府应分担的规模。^⑨(3)各地区幼儿园3~5岁儿童教育费用中需由政府投入的规模。经测算，如果2020年中西部农村率先实施学前一年免费教育，则全国学前教育财政性教育事业经费需求总量达到2910亿元, 与2015年财政投入量相比增长了1.6倍(2015~2020年五年间的年均增长速率应至少达到21%^⑩)，比不实施免费政策的财政性教育事业经费投入高出89亿元。

(二) 中西部和东部农村地区实施学前一年免费教育

2025年，若中西部和东部农村均实施学前一年免费教育，全国学前教育发展所需的财政性教育经费总额由三部分构成：(1)中西部和东部农村地区学前一年教育的财政教育事业费投入总量。(2)东部城市地区学前一年教育的财政教育事业经费。(3)各地区幼儿园3~5岁儿童的财政教育事业经费。三项合计，即2025年实施免费政策的全国幼儿园财政性教育事业经费投入总量约达到4535亿元(2020~2025年间的年均增速达到9.5%)；相反，不实施免费政策的财政性教育事业经费投入量约为4183亿元，两者相差352亿元。

(三) 全国各地区全面实施学前一年免费教育

2030年若各地区均实施学前一年免费教育，全国幼儿园运转所需的财政性教育经费总额由两部分构成：(1)各地区学前一年教育的财政教育费用投入量；(2)各地区幼儿园3~5岁儿童的财政教育费用规模。计算可得，该年度我国各地区均实施学前一年免费教育所需的财政教育资金合计达5000亿元(2025~2030年间的年均增速至少达到2%)，比不实施免费政策多投入财政资金809亿元。

四、结论与讨论

在实施学前一年免费教育的假设前提下，本文提出了我国在目标年度将学前一年免费政策逐步覆盖到所有适龄儿童的实施路径。推进学前一年免费教育，需要充足的财政资源支持。在运用相关模型对不同年度、不同地区分城镇、乡村新生人口规模进行测算的基础上，本文假定未来20年内各地区城乡幼儿园生均事业费指数和人均GDP年均增长速率维持不变，并依此对不同阶段的财政教育事业经费需求量进行测算。结果显示：2020年中西部农村地区率先实行学前一年免费教育，则全国学前三年教育财政资源需求总额达到2910亿元, 比不实施免费政策需多投入89亿元；2025年中西部地区和东部农村地区实施学前一年免费所需的财政经费资源总量达到4535亿元, 比不实施免费政策需多投入352亿元；2030年全国各地区学前一年均免费，则需要政府财政投入5000亿元, 比不实施免费政策需多投入809亿元；2015~2030年的三个五年间，财政性教育事业费投入的年均增速分别约为21%、9.5%和2%。^⑪总之，推行学前一年免费教育政策需要政府投入更多资金来予以保障，因此对政府提出了更高要求。未来很长时期内，我国学前教育尤其是农村学前教育面临着规模扩大和质量提升的双重任务，在分阶段、分地区、分群体稳步推进学前一年免费教育的过程中，应根据经济社会发展水平和学前教育发展实际需求，不断加强各级政府的财政投入水平，以保障财政教育资源的充足性。

以上结果对实施免费政策后学前教育投入总额进行了基本分析，当然，要顺利有序地实施免费一年学前教育，我们还需对经费投入主体和投入方式、经费分配方式等作出规定。首先，就经费投入主体和投入方式而言，实施学前一年教育免费政策涉及各级政府投入多大比例的问题。目前，绝大多数省份采取“以县为主”的财政分担与管理模式，只有少数地方是由市县两级财政共同承担。但现实是，全国县级政府财政投入还没有完全到位，县级教育财政充足度的地区间差异较大(卜紫州，侯一麟，王有强，2011)，省内各县之间差异的影响远大于省际之间的差异(王蓉, 2003, 第327-341页)，再加上县级资金的统筹层次低、调节范围小以及县级财政支撑义务教育的责任艰巨，以县为主的财政投资方式很难从根本上解决学前教育经费的短缺与不均衡等问题。因此，在“三步走”战略下，适度提升学前教育财政投入的层次和重心，强化中央和省级政府在学前教育经费投入中的责任，并依据经费项目、各地区的经济发展水平以及不同阶段推行免费教育的任务，细化各级政府的具体财政分担比例，以构建学前教育财政投入合理有效的保障机制。与此同时，要建立与完善学前教育财政经费拨款的绩效评估机制。中央或省级政府要对学前教育财政性教育经费的使用效益进行重点评估，对各地区学前教育财政经费分担比例要以当地的绩效表现为重要依据，采取“以奖代补”等形式加强对学前教育财政投入主体的激励，以不断提高学前教育财政经费投入规模。其次，就经费分配方式而言，实施学前一年教育免费政策还涉及免费项目的内容。免费项目，按照其基础性和重要性，分为不同的优先级别：最基本的是保育教育费，其次是管理费、杂费，再次是幼儿的其他公用经费以及代办费等(庞丽娟，孙美红，王红蕾，2016)。根据“三步走”战略，本研究建议我国实施免费政策可以先免除幼儿的保育教育费，未来国家和地区的财力资源更为充足时，再逐步扩大学前免费项目的覆盖范围。

本研究主要存在着以下几个方面的不足：(1)对未来的全国新生人口数，国内不同课题组采取不同模型进行了测算，其结果存有差异，本文在综合比较基础上采用了国家卫计委课题组的研究成果，未再单独运用模型测算。需要说明的是：2017年全国实际新生幼儿数为1723万人(比2016年减少了63万)，比国家卫计委的中方案预测值少了386.9万(国家统计局，2018)。因此，本研究采用的全国新生人口预测值可能会对各省市新生人口预测值结果和财政经费需求预测结果产生影响。但实际上，未来新生人口出生率受年轻一代的生育意愿、生育能力以及资源供给等因素的影响，采用历史序列中的国家和地区生育率水平来预测未来新生人口出生状况，无论采用哪个模型都不可避免地存在一定误差，且随着时间延长，误差会逐年扩大。同时，人口预测的基本数据来源于定期人口普查、抽样调查生育率或年度出生人口报告等，这些数据的准确性、可比性也会对预测结果产生影响。因此，未来研究中仍需通过多种方式来进一步提高人口预测的科学性和准确性。

(2) 由于国内外关于城乡幼儿园的生均运营成本尚无一个确定的参照标准，本文对各地幼儿园生均事业费成本进行测算时，按照2016~2030年间各地区生均事业费支出水平和政府财政分担比例保持不变的方式来核算各地的财政教育事业费需求。实际上，随着国家对学前教育重视程度的提高和财政投入力度的加大，各地区城乡幼儿园生均事业费支出、生均经费支出指数和政府分担比例均呈现增高趋势^⑫，因此实际财政经费需求量会高于本文的测算值。其二，在实际办园中，不同地区、不同类型幼儿园的办学质量存在明显差异，不同质量定位的幼儿园办学成本不同，其财政预算投入需求也不同。同时，随着各地区学前教育普及水平的提高以及社会民众对优质学前教育资源需求的增加，各地幼儿园的办学质量和发展水平均会有不同程度地提升，相应地经费资源需求量也会大幅提升。本文对幼儿园生均运营成本进行测算时仅按照各地区的平均水平进行计算，并未对幼儿园的高质量、中质量和低质量(基本对应于各地的省示范园、市一级园、合格园)进行明确区分，因此当前的测算值可能低于实际需求量。其三，本文在对人均GDP和财政教育经费需求进行测算时，暂未考虑物价指数的变动，而物价变动可能对经费投入水平产生影响。其四，本文仅计算了财政性教育事业费的投入规模，如果把幼儿园的基本建设费用统计在内，幼儿园的经费投入规模体量更大。基于以上几点，本文“三步走”战略下学前教育财政事业经费需求的测算结果将是最低保障标准，实际需求量要高于此。

(3) 学前一年免费教育政策的顺利实施，不仅需要各级政府雄厚的财力支撑，还需要大批量、高素质的幼儿师资，更需要国家立法与政策的监督和保障。在实行三年一贯制为主的学前教育学制背景下，实施普及学前一年免费教育还需要对幼儿园内部的管理模式、师资配置方式以及经费拨付和分配方式等进行统筹考虑。但由于篇幅和主题限制，本文尚未专门论述，未来则需对这些问题做进一步研究与探讨。